joomla
ГРОМАДСЬКІ ОРГАНІЗАЦІЇ І НЕУРЯДОВІ ОРГАНІЗАЦІЇ: ТЕРМІНОЛОГІЧНЕ ПОРІВНЯННЯ
Юридичний вісник


УДК 342.728



Н. Мішина,

К. ю.н., доцент, доцент кафедри конституційного права Національного університету «Одеська юридична академія»

Розбудова демократичної України відбувається шляхом вдосконалення системи публічної влади та відновлення традицій функціонування громадянсько­го суспільства. Одним із його інститутів є неурядові організації, які привертають неабияку увагу дослідників і нормотворців. Найбільш часто неурядові організа­ції порівнюються або ототожнюються із громадськими організаціями. І в пер­шому, і в другому випадку відсутність усталеного підходу до того, що є неуря­довою організацією, приводить до термі­нологічної плутанини.

Думається, що внесення ясності у питання співвідношення термінів «громадські організації» і «неурядові організації» сприятиме підвищенню ефективності нормативно-правової рег­ламентації створення і діяльності інс­титутів громадянського суспільства та її доктринального забезпечення. Отже, мета статті — розглянути спільні і від­мінні риси термінів «громадські органі­зації» і «неурядові організації» з ураху­ванням сучасної української практики та триваючих процесів євроінтеграції, які передбачають поступову гармоніза­цію національного і європейського зако­нодавства.

Визначення терміна «громадські організації» міститься у Законі «Про об’єднання громадян». Воно крити­кується протягом останніх років, але незважаючи на це, їм керуються як нормотворчі, так і правозастосовні органи. У Законі «Про об’єднання громадян» громадські організації визначаються як об’єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, націо­нально-культурних, спортивних та ін­ших спільних інтересів.

Дефініції терміна «неурядові органі­зації у чинному законодавстві України не існує. Нормотворчі органи викорис­товують цей термін як загальновідомий (зокрема, Верховна Рада України [1], президент [2], Кабінет Міністрів [3], Міністерство юстиції [4]). Перегляд сучасної літератури надає підстави ре­зюмувати, що дослідники дотримують­ся одного із двох підходів до визна­чення неурядових організацій (надалі

— НУО). Перший полягає у тому, що вчені, як і нормотворчі органи, викорис­товують цей термін як загальновідомий (наприклад, [5]), а другий — у тому, що дослідники надають авторську дефініцію НУО, яка претендує на універсальність взагалі або для того чи іншого дослі­дження (наприклад, [6; 7]). Досліджен­ня праць зарубіжних авторів свідчить про тенденцію відходу від традиційної дефініції в межах одного речення. Коли йдеться про визначення НУО, вони на­дають його шляхом перерахування 4-6 невід’ємних ознак НУО та їхньої де­тальної конкретизації (див., наприклад, [8, 40-47; 9, 126]).

При розгляді співвідношення тер­мінів «громадські організації» і «неуря­дові організації» часто висувається теза, що вони є синонімами. Така точка зору, скоріше за усе, виникла тому, що у чин­ному законодавстві України про НУО згадується як про щось загальновідо­ме, а також тому, що їх правовий ста­тус на нормативному рівні окремо не закріплюється. Усе це може призвести до висновку: термін «неурядова органі­зація» використовується як синонім яко­гось іншого терміна. І дійсно, у докумен­тах Державної податкової адміністрації України НУО іменуються «громадські (неурядові) організації». Аргументи на користь цього знаходимо і в літературі. Зокрема, В. Д. Новохацький зазначає, що «неурядові організації — це громадські організації, які сформовані на принципах добровільності, самоврядності, не мають на меті отримання прибутку, незалежні та не підпорядковані урядовим структу­рам, не мають урядових повноважень та захищають інтереси окремих груп людей відповідно до статуту» [6].

Для того щоб підтвердити або спросту­вати цю тезу, порівняємо основні ознаки громадських організацій і НУО. У стат­ті використано визначення громадських організацій із чинного законодавства Ук­раїни, і дефініція НУО із Фундаменталь­них принципів щодо статусу неурядових організацій в Європі. Адже участь Украї­ни у євроінтеграції обумовлює реформу­вання чинного законодавства про інсти­тути третього сектора у напрямку його гармонізації із європейськими нормами, у процесі якої норми Фундаментальних принципів будуть використані повністю або частково.

Фундаментальні принципи щодо ста­тусу неурядових організацій в Європі починаються із розділу «Визначення», який містить п’ять параграфів. У першо­му з них зазначається: «НУО є, по суті, добровільними самоврядними організа­ціями і саме тому не підлягають управ­лінню з боку органів державної влади. Терміни, якими їх звичайно описують у національному праві, можуть варіювати, однак вони охоплюють асоціації, благо­дійні заклади, фонди, некомерційні кор­порації, товариства і довірчу власність в управлінні. Вони не включають органі­зації, що діють як політичні партії» [10]. Далі перераховано ознаки, які конкрети­зовано у Пояснювальному меморандумі до Фундаментальних принципів:

1) НУО охоплюють організації, ство­рені окремими особами (фізичними і юридичними) і групами таких осіб;

2) НУО звичайно, але не обов’язково, є членськими організаціями (не є озна­кою НУО, тому що не висунуто чіткої вимоги до наявності або відсутності членства);

3) НУО не мають за первинну мету одержання прибутку; ця ознака назва­на головною характерною особливістю НУО;

4) НУО можуть бути або неформаль­ними організаціями, або організаціями, що мають правосуб’єктність.

Привертає увагу, що ці ознаки у су­купності із дефініцією повністю збіга­ються із розробленими Л. Саламоном, X. Анхайером та групою вчених [8, 40­47] ознаками інститутів третього сек­тора: організаційна єдність, приватна природа, самостійне керівництво своїми справами; створення інституту з метою іншою, ніж отримання прибутку, доб­ровільність (заснування інституту без примусу і його існування на основі само­діяльності мас і завдяки підтримки гро­мадськості). Аналіз Фундаментальних принципів за розділами «визначення», «основні принципи», «цілі», «заснуван­ня», «правосуб’єктність», «управління», «власність і збір коштів», «суспільна підтримка», «підзвітність» «відношен­ня з державними органами» виявляє, що термін «неурядові організації» мож­на використовувати для найменування будь-яких інститутів третього сектора.

Громадські організації, як вони роз­глядаються чинним законодавством Ук­раїни, є дещо вужчим терміном. Громад­ським організаціям, як і НУ О, притаманні усі п’ять ознак інститутів третього сек­тора. Але стосовно громадських органі­зацій існують і відмінності, які вказують на те, що громадські організації є більш вузьким поняттям, ніж НУО. Перша від­мінність стосується круга суб’єктів, які мають право створювати ці інститути. НУО можуть утворюватися фізичними особами, юридичними особами, групами таких осіб. Засновниками громадських організацій можуть бути громадяни Ук­раїни, громадяни інших держав, особи


Без громадянства, які досягли 18 років, а молодіжних та дитячих організацій

— 15-річного віку. Друга відмінність стосується того, що, коли йдеться про НУО, наявність членства є звичайною, але не обов’язковою рисою. Що ж до громадських організацій, то за загаль­ними правилами їх членами можуть бути особи, які досягли 14 років (для молодіжних і дитячих організацій вік членів визначається їх статутами).

Виявлені у процесі порівняння оз­нак НУО і громадських організацій від­мінності, які стосуються засновників і членів цих організацій, тягнуть за со­бою різницю в здійсненні управління ними: якщо у громадських організаціях усі основні питання їх діяльності повин­ні вирішуватись на зборах всіх членів або їх представників (ст. 6), стосовно НУО існує лише вимога про необхід­ність врахування при прийнятті рішень інтересів членів, користувачів, осіб, що отримують пожертви, правлінь, нагля­дових органів, персоналу і засновників (п. 46).

Порівняння норм Фундаментальних принципів і Закону «Про об’єднання громадян» виявляє і інші відмінності між неурядовими і громадськими органі­заціями.

Законодавство України передбачає закріплення за громадськими організа­ціями одного із трьох статусів — все­українського, місцевого або міжнарод­ного. Коли йдеться про НУО, статусних обмежень не існує. Зазначимо, однак, наявність спеціальних наднаціональних і міжнародних норм стосовно міжнарод­них НУО, наприклад, «для сприяння їх діяльності на європейському рівні» (Єв­ропейська конвенція про визнання юри­дичними особами міжнародних неуря­дових організацій 1986 р.). Виходячи з існування таких норм, у деяких доку­ментах зазначається, що НУО можуть бути національними і міжнародними за складом і сферою діяльності [7].

Заснування та реєстрація громадсь­кої організації за законодавством Ук­раїни є вельми довгим і утрудненим процесом. З точки зору дослідників, є більш дешевим і швидким зареєструва­ти юридичну особу — суб’єкта підпри­ємницької діяльності, ніж громадську організацію. За статистикою коаліції громадських організацій, що займаються сприянням покращенню законодавства й адміністративної практики зі створен­ня і реєстрації громадських організацій, в Україні на 10 тис. населенння налі­чується 11 неурядових організацій, у той час як в Естонії — 201, у Хорватії

— 85, в Угорщині — 46. По відношен­ню до НУО процес заснування і реєст­рації максимально спрощений. Більш того, у Фундаментальних принципах наголошено, що будь-яка особа повин­на мати змогу створювати НУО шляхом подарунку чи залишення спадщини, нормальним наслідком чого є створен­ня фонду (foundation, fund) чи довірчої власності в управлінні (trust), п. 17.

Отже, порівнюючи терміни «громад­ські організації» і «неурядові організа­ції», доходимо висновку, що вони не є синонімічними, а співвідносяться як ціле (термін «неурядові організації» охоплює усі інститути третього сектора) і части­на (громадські організації в Україні є од­ним із інститутів третього сектора).

Цей висновок тягне за собою запи­тання — чи є необхідним закріплення визначення «неурядові організації» у законодавстві України? Думається, що ні. По-перше, сформулювати його було б вельми утрудненим. З цього приводу у Фундаментальних принципах зазначено: «не існує загального визначення НУО в міжнародному праві, і цей термін охоп­лює надзвичайно широкий діапазон ор­ганізацій в державах-членах». По-друге, українське законодавство про інститу­ти третього сектора поки що потребує істотної гармонізації із європейськими стандартами; здебільшого відбуваються законопроектні роботи. Перебуває на розгляді у Верховній Раді Україні про­ект Закону «Про громадські організації». Представники найкрупніших благодій­ницьких фондів 16 червня 2010 р. під­писали Меморандум благодійників Ук­раїни, у якому запропонували якомога швидше розглянути і схвалити проект Закону «Про благодійництво і благодійні організації», а також законопроекти про зменшення податкового навантаження на набувачів благодійної допомоги.

Висновки з цього дослідження. Отже, порівняння терміна «неурядові організації» в європейському розумінні із дефініцією «громадські організації» із чинного законодавства України, а також характерних рис НУО і громадських ор­ганізацій надає підстави стверджувати, що на сучасному етапі термін НУ О є значно ширшим, ніж передбачений на­ціональним законодавством термін «гро­мадські організації».

Враховуючи сучасний стан із вне­сенням змін та доповнень до основопо­ложних законів України про інститути третього сектора, закріплення у зако­нодавстві визначення терміна «неуря­дові організації» буде передчасним. На цьому етапі доцільніше звернути увагу на істотну невідповідність вітчизняно­го законодавства про інститути треть­ого сектора європейським стандартам. Найбільш переконливо причини цієї невідповідності пояснюються з вико­ристанням запропонованої колективом словацьких дослідників концепції пра­вових традицій НУО. Вони відокремлю­ють європейську, англо-американську і радянську традиції, характеризуючи ос­танню так: «У колишніх соціалістичних державах існували у часи правління ра­дянської системи різні закони, які регу­лювали діяльність вузько дефінованого типу організацій, наприклад особливі закони для молодіжних організацій і організацій діячів мистецтва... Існу­вав і загальний закон, що об’єднував законодавство для різних типів пра­вових суб’єктів. Радянська правова традиція виявилася надто складною, деформованою і такою, що представляє значні інстаційні бар’єри» [11, 20-21]. Широке розповсюдження в Україні ра­дянської, а не європейської традиції гальмує і утруднює імплементацію єв­ропейських стандартів у національне законодавство.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку вбачаються у доктри­нальному забезпеченні якомога скорішої відмови у національній нормотворчій практиці від радянської концепції право­вих традицій НУО на користь європей­ської концепції.

Ключові слова: громадські органі­зації, неурядові організації, третій сек­тор, громадянське суспільство.

У статті розглянуто спільні і відмінні риси термінів «громадські організації» і «неурядові організації» з урахуванням сучасної української практики та триваючих процесів єв - роінтеграції, які передбачають пос­тупову гармонізацію національного і європейського законодавства.

В статье рассмотрены сходство и различие характерных черт тер­минов «общественные организации» и «неправительственные организации» с учетом современной украинской практики и продолжающихся процес­сов евроинтеграции, которые предус­матривают постепенную гармони­зацию национального и европейского законодательства.

The article covers the main similari­ties and differences in the terms ‘vol­untary organizations’ and ‘nongov­ernmental organizations’ as they are used in Ukraine. The author considers Ukrainian euro integration processes, which suppose the national legislation will be harmonized with the European standards of the civil society.

Література

1. Про Державну програму економічно­го і соціального розвитку України на 2010 рік : Закон вiд 20 трав. 2010 р. [Електрон­ний ресурс]. — Режим доступу : http: / / zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=448%2F96-%E2%F0.

2. Про затвердження Річної національ­ної програми на 2010 рік з підготовки Ук­раїни до набуття членства в Організації Північноатлантичного договору : Указ Президента України вiд 3 лют. 2010 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/ main. cgi? nreg=92%2F2010.

3. Про затвердження Положення про Державну комісію з регулювання ринків фі­нансових послуг України : постанова Кабінету Міністрів України від 3 лют. 2010 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/ main. cgi? nreg=157-2010-%EF

4. Про реєстрацію представництва громадської (неурядової) організації за­рубіжної держави в Україні : наказ Мініс­терства юстиції України вiд 19 листоп. 2009 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi- bin/laws/main. cgi? nreg=v2203323-09

5. Тинкован О. В. Неурядові організа­ції як суб’єкти вироблення державної полі­тики : автореф. дис. ... канд. наук з держ. управління : 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / О. В. Тинкован.

— Д, 2007. — 20 с.

6. Новохацький В. Д. Неурядові органі­зації як фактор розбудови громадянського суспільства в Україні : автореф. дис. ... канд. політ. наук : 23.00.02 «Політичні інс­титути та процеси» / В. Д. Новохацький.

— Д., 2005 — 18 с.

7. Рекомендация СМ/ЯЕС(2007) 14 Комитета министров государств-чле­нов : принята Комитетом министров на 1006 заседании заместителей минис - тров от 10 октября 2007 г. [Електрон­ний ресурс]. — Режим доступу : http:// zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=994_937

8. Anheier H. Nonprofit Organizations. Theory, Management, Policy / H. Anheier.

— London & New York: Routledge, 2006. — 450 p.

9. Cordes J. J. Dimensions of Nonprofit Entrepreneurship: An Exploratory Essay / J. J. Cordes, C. E. Steuerle, E. Twombly // Public policy and the economics of entrepreneurship / ed. by D. Holtz-Eakin and H. S. Rosen. — Cambridge, Mass. : MIT Press, 2004. — P. 115-151.

10. Фундаментальні принципи щодо статусу неурядових організацій в Європі (Прийнято учасниками багатосторонньої зустрічі, організованої Радою Європи) Страсбург, 5 липня 2002 р. [Електрон­ний ресурс]. — Режим доступу : http: / / zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=994_209&p=1282279540530744

11. Ондрушек Д. Хрестоматия для не­коммерческих организаций / О. Душан, Г. Бианки, Л. Бриестенски [и др.]. — Бра­тислава, 2003. — 312 с.