joomla
ІСТОРИЧНИИ РОЗВИТОК ПРАВОВОГО СТАТУСУ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ
Юридичний вісник


УДК 347.963(477)(091)



О. Медведько,

Генеральний прокурор України

Утворення в Україні прокуратури як державного інституту відбувалося пос­тупово, у міру ускладнення суспільної організації і усвідомлення необхідності зміцнення правопорядку, починаючи від його найпростіших проявів і до сучас­ності.

Процеси створення або реформу­вання прокуратури на теренах Украї­ни охопили періоди її перебування у складі Польсько-Литовської держави, Російської імперії XVIII — першої по­ловини XIX сторіччя, Російської імперії від судово-правової реформи 1854 року до революційних подій 1917 року; під час існування в Україні урядів націо­нально-демократичної орієнтації (1917— 1920); прокуратури УСРР як структу­ри, відносно автономної від державних структур Союзу РСР ( 1922— 1935) ; пе­ребування прокуратури УРСР у складі прокуратури Союзу РСР (1935-1991), функціонування прокуратури незалеж­ної України.

В юридичній доктрині під статусом розуміють сукупність прав і обов’язків фізичних та юридичних осіб [1]. Відо­мий теоретик права О. Скакун вважає за можливе також вести мову про пра­вовий статус народу і правовий статус держави [2].

Якщо виходити з цих положень, то можна стверджувати про наявність пев­ного правового статусу в органів про­куратури як юридичних осіб публічного права [3] і окремих посадових осіб про­куратури.

На нашу думку, твердження про те, що правовий статус охоплює лише права і обов’язки юридичних і фізичних осіб, спростовуються самою законодавчою практикою. Так, статус суддів відповід­но до Закону від 15 грудня 1992 р. [4] містить не лише права і обов’язки суд­дів, але й кваліфікаційні вимоги, поря­док призначення на посади і звільнення з посад, підстави і порядок притягнен­ня до дисциплінарної відповідальності тощо. Значно ширшими за змістом, ніж перелік прав і обов’язків, є також за­кони про статус депутатів різних рівнів тощо.

До складових частин (елементів) правового статусу Генерального проку­рора України слід віднести:

- завдання;

- особливу компетенцію, пов’язану з реалізацією конституційних функцій (ст. 121 Основного Закону) і управ­лінських функцій прокуратури;

- наявність спеціальної правоздат­ності (додержання критеріїв для пере­бування на посаді) і дієздатності;

- особливий порядок призначення особи на посаду Генерального прокуро­ра;

- спеціальні підстави і особливий порядок звільнення Генерального про­курора з посади;

- гарантії забезпечення незалеж­ності Генерального прокурора України при виконанні ним своїх обов’язків;

- особливий порядок притягнення його до юридичної, зокрема, до кримі­нальної відповідальності.

Останнім часом прототипом сучас­ної прокуратури на теренах України прийнято вважати фігуру інстигатора (прокурора), який діяв у складі орга­ну під назвою «Луцький трибунал» і здійснював судочинство на територіях Київського, Волинського і Брацлавсько - го воєводств, тобто в західних і право­бережних регіонах тодішньої України у другій половині XVI сторіччя (з 1578 р.). Згодом він набув значення загальноук­раїнського з перебуванням у Батурині (нині — Чернігівська область) [5; 6]. Завданням і водночас функцією цього прокурора була «інстигація», тобто по­рушення справ у трибуналі й участь у його засіданнях.

Дальший крок у розвитку прокура­тури було зроблено на початку XVIII сторіччя під час перебування України у складі абсолютистської Російської імперії.

Спочатку посади прокурорів були запроваджені при так званих надвірних судах відповідно до указу імператора Петра І від 18 січня 1722 року («про­курорам бути в надвірних судах»). На них було покладено обов’язок не лише «розправні справи робити», але й брати участь у розгляді справи «за доносами фіскальними», тобто за повідомленнями фіскалів як представників органів фі­нансового контролю [7].

Два укази принципового характеру було видано 27 квітня 1722 року: «Про посаду Сенату» [8] і «Про посаду Гене­рал-прокурора» [9]. їх взаємопов’язаність обумовлювалася тим, що місцеперебу­ванням Генерального прокурора був Сенат, створений Петром І як вищий орган управління імперією з владними і дорадчими функціями. Відповідно до п. 1 Указу «Генерал-прокурор повинен сидіти в Сенаті і дивитися пильно, аби Сенат свою посаду беріг і у всіх справах, які на сенатський розгляд і вирішення належать, істинно, ревно і порядно, без втрати часу, за регламентами і указами відправляв, хіба що якась законна при­чина йому завадить, що все записувати повинен до свого журналу». В Указі не було сформульовано чітко конкретних вимог, з якими мав звертатися Гене­рал-прокурор для усунення порушень, проте було очевидно, що його вимоги були обов’язкові для департаментів і по­садових осіб Сенату. Особливо серйозні справи Генерал-прокурор повинен був повідомляти Імператору у тижневий строк.

У департаментах Сенату урядували помічники Генерал-прокурора — обер - прокурори, а в колегіях — прокурори.

У свою чергу, фіскали в колегіях і надвірних судах повинні були доносити про порушення різного роду своїм про­курорам, а у разі невжиття останніми заходів — звертатися до обер-проку­рорів Сенату, а за потреби — до самого Генерал-прокурора.

Таким чином, поступово створювали­ся умови для перетворення прокуратури у систему державних органів, на чолі якої стояв Генерал-прокурор.

У зв’язку з цим виникає питання: в чому полягає різниця між термінами «Генерал-прокурор» і «Генеральний про­курор» в його нинішньому розумінні. На перший погляд, може виникнути думка про військове походження першого з цих термінів, подібно до терміна «Генерал - фельдмаршал» або «Генерал-фельтмар - шал, як було записано у Петровському Табелі про ранги [10]. Проте насправді це не так, оскільки в зазначеному до­кументі військові і статські (цивільні) чини були поділені і містилися у різних розділах. В документах того і пізніших часів часто бували випадки вживання перед іменниками усічених прикметни­ків (наприклад: комерц-колегія», замість «комерційна колегія»). Так і в цьому випадку: Генерал-прокурор за Петра I і в наступні часи за своїм статусом по суті був Генеральним прокурором. Про це свідчить і мовний зміст терміна «Ге­неральний», тобто «найважливіший, основний, провідний, головний, загаль­ний, чільний [11].

Роль Генерал-прокурора за часів Петра І випливає з його образного порівняння з «оком імператора і стряп - чого у справах державних» (п. І розділу XI Указу від 27 квітня 1722 р.). При цьому «обер-прокурор є помічником Ге­нерал-прокурору в його справах, а за відсутності його повинен справи його справляти» (п. І розділу ХІІ). Пунктом І розділу IX Указу було передбачено, що «Генерал і обер-прокурори нічийому суду не підлягають, окрім нашого» (тоб­то імператорського).

Ці та інші деталі взаємовідносин між імператором і Генерал-прокурором дають підстави для висновку про те, що остан­ній був чи не найближчою до глави де­ржави особою з числа придворних і мав беззастережно виконувати його волю. Причому це стосувалося не лише нагля­ду за додержанням нормативних актів у формі указів, але й різного роду розпо­ряджень і доручень імператора. Такий стиль взаємовідносин був природним для абсолютистської Російської імперії.

Проте процеси зміцнення прокура­тури і правового статусу Генерал-про­курора не завжди були послідовними. Як відзначив М. Костенко, «супереч­лива епоха двірських переворотів, що настала після смерті Петра І, не могла не відбитися відповідним чином на долі прокуратури. В 1730 році раптом не ви­явилося ні Генерал-прокурора, ні про­стих прокурорів, і ніхто не знав, куди вони подівалися, хоча ще були живі люди, які займали ці посади. У маніфес­ті від 2 жовтня 1730 року імператриця Анна Йоанівна, поновлюючи прокурату­ру, зізналася, що «яким указом цей чин після смерті дядька Нашого (Петра І) відставлений і ким усунутий, то Нам невідомо» [12].

По-справжньому відродження проку­ратури і забезпечення авторитету Гене­рал-прокурора відбулося у ХVІІІ сторіччі лише за часів владарювання Катерини ІІ. Як відзначив дореволюційний, а пізніше радянський дослідник П. Люблинський, «...тільки з Катерини II прокуратура відроджується до нового життя, проку­рори дістають вплив на справи управ­ління і фінансові, а за Упорядженням про губернії стають органами урядово­го нагляду в губерніях. При кожному губернському правлінні і при палатах кримінального і цивільного суду пере­бували губернські прокурори, які діяли у повітах через стряпчих» [13]. «Стряп­чий — у XV!! — першій половині XIX сторіччя — урядовець при губернських прокурорах, який здійснював нагляд у повітах» [14]. Така організація прокура­тури обумовлювалася тим, що головне в її діяльності — прокурорський нагляд у сфері управління, що було вкрай необ­хідним через поширеність місництва на неосяжних просторах Російської імперії і необхідність у подоланні його проявів.

У ст. 404 Упоряджень було сказа­но: «Взагалі губернський прокурор і гу­бернські стряпчі дивляться і пильнують про збереження усюди всякого порядку, законами визначеного, і в провадженні і відправленні самих справ. Вони зберіга­ють цілісність влади, встановленої в ін­тересах Імператорської Величності...».

На цьому етапі особливо чітко про­явилася централізація прокуратури, не меншою мірою властива й іншим де­ржавним структурам. Вона була засно­вана на єдиноначальності і субординації, тобто системі «суворого підпорядкуван­ня молодшим за чином або становищем старшим, що ґрунтується на правилах службової дисципліни» [15]. Природно, що в умовах абсолютизму така субор­динація у відносинах Генерал-прокурора з підлеглими (у Сенаті) і підпорядкова­ними (в губерніях) прокурорами мала виключно бюрократизований характер.

За часів правління імператорів Павла І, Олександра І, Миколи ІІ змін у типі прокурорської системи за характе­ром її функцій не відбулося, проте дещо змінився організаційно-правовий статус Генерал-прокурора. Із запровадженням міністерств і появою міністерства юс­тиції міністр юстиції одночасно здобув статус Генерал-прокурора Правитель - ствуючого Сенату [16]. Це означало тенденцію до інтеграції прокуратури до складу виконавчої влади.

Судово-правова реформа 1854 року внесла істотні зміни до функціонально­го призначення прокуратури, в подаль­шій діяльності якої панівне становище посіли кримінальне переслідування і підтримання державного обвинувачен­ня в суді. Зазнала змін і організаційна структура прокуратури.

Відповідно до розділу третього Упо­рядження судових установ [17] — іс­тотної правової складової здійсненої реформи «Про осіб прокурорського на­гляду» прокурорський нагляд було по­кладено на обер-прокурорів, прокурорів та їх товаришів (певний аналог сучасних заступників і помічників прокурора) під вищим спостереженням міністра юсти­ції як Генерал-прокурора. При кожному окружному суді (суд І першої інстанції) і при судовій палаті (апеляційна інстан­ція) перебували відповідний прокурор і визначена штатами кількість товаришів прокурора, причому з товаришів проку­рора окружного суду один перебував при ньому в суді, а решта — в інших містах округу зазначеного суду.

Оскільки колишній Правительству - ючий Сенат перетворився на судовий орган касаційної інстанції, при його ка­саційних департаментах прокурорські обов’язки виконували обер-прокурори (тобто, за сучасною лексикою, — стар­ші прокурори) та їх товариші.

Варто відзначити, що інтеграція про­куратури до складу судової системи аж ніяк не вплинула на організаційну само­стійність прокурорів, а підконтрольність прокурорів судам проявлялася виключ­но в процесуальних формах.

При цьому питання інтеграції су­часної прокуратури України до судової влади не знято з порядку денного і у сучасних умовах.

У 2006 році Генеральна прокуратура України виступила з відповідною зако­нодавчою ініціативою, яка, щоправда, до цього часу не реалізована. Деякі ав­тори вважають це принципово непри­пустимим через розбіжність функцій судів і прокуратури [18]. Інші вважа­ють, що такий крок можна обґрунту­вати тим, що більша частина проку­рорської діяльності відбувається в суді і під контролем суду [19]. Втім це про­блема майбутнього. Зараз же хочеться звернути на це увагу лише для того, щоб підкреслити на прикладі минуло­го те, що інтегрування прокуратури до судової влади аж ніяк не виключа­ло можливості існування незалежної прокурорської системи (чи, скоріше, підсистеми у складі судової влади), причому системи централізованої з підпорядкуванням прокурорів нижчого рівня прокурорам вищого рівня, а всім разом — Генерал-прокуророві.

Період від лютого до жовтня 1917 року в Росії не привів до істотної пе­ребудови прокурорської системи, хіба що за винятком того, що з ліквідацією монархії керівний вплив на прокурату­ру почав здійснюватися Тимчасовим урядом. Певний час Генерал-прокуро­ром (міністром юстиції) Російської Рес­публіки була така гротескна і водночас трагічна фігура російської політики, як

О. Керенський. Внесення конституцій­них змін стосовно прокуратури було заблоковано припиненням більшовика­ми діяльності Установчих Зборів у січні

1918 року.

Спроби створення прокуратури неза­лежної України у перші роки після ре­волюційних подій 1917 року мали місце лише з боку урядів національно-демо­кратичної орієнтації, хоча у цей період, з початку 1918 року, на частині тери­торії України періодично утворювалися і органи радянської влади. Це пояснюва­лося принциповими відмінностями цих політичних сил у частині настанов на державне будівництво. Націонал-демо­крати із самого початку виявили намір створити прокуратуру незалежної Ук­раїни і навіть зробили певні кроки для втілення цієї ідеї у життя. Натомість більшовиками трималася лінія на злам старої державної машини, в тому чис­лі прокуратури. Реалізувавши її, вони повернулися до питання про створення прокуратури лише у 1922 році.

23 грудня 1917 року Центральна Рада ще до офіційного проголошення суве­ренітету України прийняла Закон «Про урядження прокурорського нагляду на Україні» [20]. Прокурорська система за цим актом складалася зі Старшого про­курора Генерального суду і прокураторій при апеляційних і окружних судах.

Під час перебування при владі гетьмана П. Скоропадського було прий­нято Закон «Про утворення Державного Сенату» — найвищого судового органу, при якому, а також при нижчих судах перебували прокурори і товариші про­курорів під наглядом міністра юстиції як Генерал-прокурора [21]. Фактично ці кроки відтворювали устрій проку­рорської системи дореволюційної Росії.

Директорія — спадкоємниця УНР

— мала намір створення прокуратури, використовуючи ті ж самі підходи, тоб­то існування прокуратури при судових органах, з найвищого Суду і нижче. Міністр юстиції І. Шелухін відповідно до рішення Ради Міністрів повинен був призначити підпорядкованих йому осіб прокурорського нагляду, проте не встиг цього зробити.

Загалом можна дійти висновку, що уряди національно-демократичної орієн­тації у так званій Великій Україні праг­нули на перших етапах державотворення зберегти основні принципи організації прокуратури дореволюційних часів, зок­рема щодо інтеграції прокуратури до су­дової влади і збереження її централізації на чолі з Генерал-прокурором або такою ж за статусом особою з іншою назвою. Загалом це відповідало європейським тенденціям того часу і навіть сьогоден­ня. Інша річ, що реалізувати ці задуми не вдалося через дію відомих внутріш­ніх і зовнішніх чинників.

Дещо по-іншому після розпаду Авс - тро-Угорської імперії чинилися спроби створення прокуратури у Західно-Ук­раїнській Народній Республіці (ЗУНР). Започатковувалася цілком нова проку­рорська система, яка докорінно відріз­нялася від імперської. Проте не було можливості, на відміну від УНР, вико­ристати старі прокурорські кадри, які складалися переважно з німців або по­ляків, вороже налаштованих до спроб державного самовизначення українсько­го народу. До планів керівництва ЗУНР входило насамперед створення органу під назвою «Вища державна прокура - торія» як центрального органу проку­рорської системи на чолі з Генеральним державним прокурором, якому б під­лягали прокурори у судових округах і повітах. Ці плани знову ж таки здійсни­ти не вдалося в результаті анексії Поль­щею території Західної України [22].

Створення прокуратури у радянських республіках впродовж 1922 року було пов’язано з усвідомленням потреби за­безпечення законності в її найелемен­тарніших проявах з метою проведення у життя нової економічної політики (непу) для подолання дезорганізації суспільства в результаті тривалої громадянської вій­ни. При цьому були використані деякі положення дореволюційного законодавс­тва. Це передусім стосувалося централі­зації прокурорської системи та її неза­лежності від інших державних органів, в тому числі від судів. Зазначені принципи дістали закріплення у листі В. Леніна «Про «подвійне» підпорядкування і за­конність» [23], були покладені в основу Положення «Про прокурорський нагляд в УРСР», прийнятого ВУЦВК 28 червня 1922 року [24]. Таким чином, Україна, тоді ще юридично незалежна радянська держава, долучилася до процесу прий­няття близьких за змістом положень в інших радянських республіках. При цьо­му слід відзначити, що після утворення Союзу РСР 30 грудня 1922 року процеси об’єднання прокуратур в централізовану союзну систему не форсувалися і трива­ли аж до 1936 року.

У перший період існування проку­ратура УсРР (з 1936 року — УРСР) не становила автономної державної системи через її входження до складу Народного комісаріату юстиції як його складова частина, а народний комісар юстиції був одночасно і прокурором УСРР (з 1925 року — Генеральним про­курором УСРР). Отже, можна стверд­жувати, що на організаційний устрій новоствореної прокуратури і правовий статус її керівника вплинув досвід побу­дови прокуратури за судовою реформою 1864 року.

У перші роки існування, до березня 1927 року, прокуратуру УСРР очолю­вав видатний діяч більшовицької партії М. О. Скрипник, який водночас нама­гався, у міру можливого, відстоювати національні інтереси України. Пізніше, у

1933 році, у передчутті масових репресій він наклав на себе руки і йому «присвої­ли» звання «ворог народу» посмертно.

В. Ленін вкладав у поняття «неза­лежність» лише непідконтрольність і непідпорядкованість прокуратури іншим державним структурам, до того ж лише на місцях. На відміну від дореволюцій­ного Генерал-прокурора, який у всьому керувався настановами «Його імпера­торської Величності», як Генеральний прокурор України, так і підпорядковані йому прокурори на місцях перебували під ще більш жорстким і до того ж пос­тійним пресом з боку органів ВКП(б)

— КПБ(У) всіх рівнів. Така практика була заведена із самого початку діяль­ності прокуратури. Адже не випадко­во кандидатура М. Скрипника і членів Колегії Наркомюсту були затверджені постановою Політбюро ЦК КПБ(У) від 25 січня 1923 року [25]. Пізніше ця про­цедура суворо дотримувалася стосовно всіх керівників прокуратури.

Зв’язки Генерального прокурора УСРР з партійними структурами мали місце по трьох напрямках. По-перше, як уже зазначалося, це стосувалося затвер­дження на посаді. По-друге, він входив до складу керівних органів партії. Це стосувалося передусім Центрального Комітету, хоча М. О. Скрипник з ураху­ванням його авторитету у партійних ко­лах обирався навіть членом Політбюро ЦК [25]. Щоправда, в подальші періоди керівників союзної і республіканських прокуратур до Політбюро, на яких при­ймались найважливіші державні рішен­ня, уже не включали. Третім елементом «співпраці» Генпрокурора з партійними структурами було те, що він і підпоряд­ковані йому прокурори постійно перебу­вали під контролем партійних комітетів відповідного рівня. Фактично «подвій­не» підпорядкування прокурорів на місцях, від якого декларативно відмови­лися після листа В. Леніна, було відтво­рено в іншій подобі, а саме через пов­ну залежність прокурорів від місцевих партійних органів і підпорядкованість Генеральній прокуратурі. По-четверте, Генеральний прокурор не лише керував роботою підпорядкованих прокурорів по виконанню їх прямих обов’язків, але й спрямовував їх діяльність на реалізацію партійної політики в державному будів­ництві, на участь у різних політичних і господарських кампаніях типу масової колективізації, які були пов’язані з ве­личезними людськими жертвами і ма­теріальними збитками.

Такі принципи взаємовідносин з пар­тійними органами збереглися у своїй основі аж до зникнення КПРС з полі­тичної арени.

Перехідною формою централізації органів прокуратури у масштабах Сою­зу РСР можна, на нашу думку, вважа­ти діяльність Прокуратури Верховного Суду СРСР [26].

Діяльність цієї прокуратури, створе­ної в листопаді 1923 року, була в ос­новному пов’язана з участю працівників прокуратури у діяльності цього найви­щого судового органу Союзу РСР. Вод­ночас на цю прокуратуру було покладе­но здійснення нагляду за додержанням Конституції і законів органами влади со­юзних республік, а також за відповідніс­тю законам правових актів цих органів. Прокуратура Верховного Суду СРСР здійснювала нагляд за правильним і од­наковим застосуванням союзного зако­нодавства у практиці судових установ СРСР і союзних республік; за відповід­ністю постанов пленумів верховних судів республік загальносоюзному зако­нодавству. Прокурор Верховного Суду СРСР мав право зупиняти виконання рішень колегій Верховного Суду СРСР.

Свого часу відомий дослідник проблем діяльності прокуратури Г. Мурашин від­значив, що «утворення Прокуратури Верховного Суду СРСР поклало поча­ток створенню системи прокурорських органів у державному механізмі Союзу РСР» [27]. Водночас спірним є його твер­дження, що «на той час в Україні існува­ли дві організаційно не пов’язані між со­бою прокурорські системи: Прокуратура Верховного Суду СРСР та прокуратури союзних республік (у тому числі проку­ратура УРСР) у структурі республікансь­ких наркоматів юстиції» [28], оскільки Прокуратура Верховного Суду СРСР складалася з одного органу, а отже, не могла розглядатися як система, а керів­ництво діяльністю органів прокуратури на місцях здійснювалося виключно про­курорами союзних республік.

Остаточна централізація прокурату­ри у межах Союзу РСР пов’язується з виданням постанови ЦВК і РНК СРСР від 20 червня 1933 року «Про утворен­ня Прокуратури Союзу РСР» з одночас­ною ліквідацією Прокуратури Верховно­го Суду СРСР [29]. На прокурора СРСР було покладено здійснення загального керівництва прокурорами союзних рес­публік шляхом направлення їм вказівок; скликання нарад прокурорів республік з питань їх діяльності; перевірки роботи підпорядкованих прокуратур, одержан­ня регулярних звітів про їх роботу. «Це разом з порядком призначення, звіль­нення і переміщення прокурорів забез­печувало єдність і сувору централізацію органів прокуратури країни» [30]. Лікві­дація обласних відділів юстиції, яким частково підпорядковувалися прокуро­ри на місцях, довершила процеси цен­тралізації прокурорської системи згори донизу. Це було зафіксовано у Конс­титуції СРСР 1936 року, відповідно до якої Прокурор Союзу РСР призначався на сім років Верховною Радою СРСР. Було також визначено порядок призна­чення і строк повноважень решти про­курорів, які підпорядковувалися лише прокурору Союзу РСР (пізніше — Гене­ральному прокурору СРСР). Натомість прокурор Української РСР втратив ста­тус Генерального, що було неминучим наслідком створення вертикалі органів прокуратури у межах Союзу РСР.

Становище, в якому перебували пер­ші прокурори Союзу РСР і Української Республіки, було винятково складним. У період розгортання масових репресій партійний тиск, до якого вони вже були привчені досвідом своєї попередньої діяльності, доповнився інтригами і навіть брутальним втручанням з боку органів НКВС, які претендували на верховенс­тво у силових структурах, а прокурату­ру розглядали як знаряддя проведення в життя своїх намірів. Було розстріляно першого Прокурора Союзу РСР І. Аку­лова, а його наступник А. Вишинський, який перебував на посаді Прокурора СРСР у 1935-1939 роках, сам орієнту­вав органи прокуратури на участь у ма­сових репресіях [31]. Були знищені ге­неральні прокурори УРСР В. Порайко, В. Поляков, М. В. Михайлик, Г. Железногорський.

Зрозуміло, що в таких умовах керу­вати прокурорською системою респуб­ліки було винятково тяжко, особливо, якщо врахувати, що чимало обласних, міських і районних прокурорів також стали жертвами репресій.

У повоєнні роки певну роль для підвищення статусу Прокурора СРСР мало присвоєння йому постановою Вер­ховної Ради СРСР від 19 березня 1946 року найменування Генеральний про­курор СРСР [32], а також присвоєння працівникам прокуратури класних чинів (найвищого з них — Дійсного держав­ного радника юстиції — Генеральному прокурору СРСР) і запровадження фор­меного одягу для працівників прокура­тури.

Після смерті Й. Сталіна і розвінчання культу його особи в країні розпочали­ся процеси демократизації, які не мог­ли оминути і прокуратуру. Позитивний вплив на її діяльність справило вдоско­налення нормативної бази прокуратури шляхом прийняття Указом Президії Вер­ховної Ради СРСР від 24 травня 1955 року Положення про прокурорський на­гляд в СРСР [33].

Таким чином, діяльність прокурату­ри було поставлено не просто на нор­мативну, а на законодавчу основу. Втім назва цього акта не відображала повніс­тю його змісту, оскільки ним були за­кріплені не лише функції прокуратури, але й структура прокурорської системи, порядок призначення і проходження служби працівниками прокуратури (гла­ва VI Положення).

Відповідно до ч. 1 ст. 39 Положення Генеральний прокурор СРСР керував діяльністю органів прокуратури і здійс­нював контроль за роботою підпорядко­ваних йому прокурорів.

Зазначеною статтею не було перед­бачено переліку організаційно-управ­лінських форм діяльності Генерального прокурора. Що ж стосується його за­ступників, то вони призначалися за його поданням Президією Верховної Ради СРСР. З огляду на відсутність у ст. 40, присвяченій заступникам, вказівки на те, що вони також здійснюють керівниц­тво і контроль, визначення їх компетен­ції у цій частині було віднесено до права Генерального прокурора СРСР поділяти між ними відповідні обов’язки [34].

Структура центрального апарату Прокуратури СРСР відповідно до ст. 42 Положення затверджувалася Президією Верховної Ради СРСР.

Статтею 43 Положення було перед­бачено, що прокуратури утворюються: в союзних республіках, автономних рес­публіках, краях, областях, автономних областях, національних округах, містах республіканського, крайового і обласно­го підпорядкування і районах.

У науковій літературі залишилася не поміченою деяка зневага у редакції цієї статті до прокурорів союзних рес­публік, якщо врахувати, що союзні рес­публіки, які, як вважалося, добровільно об’єдналися в Союз РСР, були наділені ознаками суверенітету, а Україна і Бі­лорусія навіть у той час були повно­правними членами ООН, а також те, що вони мали майже 15-річну історію автономного існування після утворення Союзу. Тобто фактично вони утворюва­лися не на підставі цього Положення, а продовжували діяти, хоча їх організацій­но-управлінські повноваження повністю залежали від розсуду Генерального про­курора СРСР.

Ще в період «відлиги» 1950-1960-х років деякі науковці пропонували за­провадити порядок призначення про­курорів союзних республік вищими ор­ганами влади цих республік [35], хоча і зі збереженням їх підпорядкованості Генеральному прокурору СРСР. Проте ці пропозиції або залишилися непоміче­ними, або були визнані надто радикаль­ними, а відтак, і не реалізовані.

Важливим кроком на шляху демо­кратизації службових відносин в орга­нах прокуратури було створення коле­гій у Прокуратурі Союзу РСР (ч. 2-3 ст. 39) і в прокуратурах союзних рес­публік. Склад колегії союзної прокура­тури затверджувався Президією Вер­ховної Ради СРСР, а колегій прокуратур союзних республік — Генеральним про­курором СРСР за поданням прокурора союзної республіки. Діяльність колегій зводилася до обговорення тих чи інших питань, рішення проводились у життя наказами відповідних прокурорів, які могли не погодитися з ними і провести власні рішення. Це не суперечило при­нципу централізації, пов’язаній з цим службовій підпорядкованості і єдинона­чальності.

Конституція СРСР 1977 року і Кон­ституція Української РСР 1978 року не внесли істотних змін щодо органі­зації прокурорської системи. Серед більш-менш принципових новацій слід звернути увагу на встановлення єди­них строків призначення прокурорів на посади (5 років), в тому числі і Гене­рального прокурора СРСР. Статтею 113 Основного Закону Генеральний проку­рор СРСР дістав право законодавчої ініціативи. Таке право було надано і прокурору союзної республіки у частині внесення законопроектів до Верхов­ної Ради УРСР та відповідних органів інших союзних республік. Щоправда, така можливість мала суто формальний характер, оскільки всі подібні законо­проекти розроблялися і вносилися під егідою відділу адміністративних органів ЦК КІІРС. Коли ж у незалежній Україні Генеральний прокурор, урешті-решт, дістав можливість самостійно викорис­товувати це право, він був його позбав­лений, що викликає принаймні подив.

Певну конкретизацію дістав статус Генерального прокурора СРСР і проку­рорів союзних республік у Законі СРСР «Про прокуратуру СРСР» [36]. Зокрема, у ньому було визначено основні принци­пи організації та діяльності прокурату­ри. Такі з них, як єдність, централізація і незалежність, а також законність були покладені і в основу організаційно-управ­лінської діяльності керівників прокура­тур, передусім Генерального прокурора СРСР і прокурорів союзних республік. У ст. 12 Закону було зроблено спробу визначити повноваження Генерального прокурора СРСР по керівництву орга­нами прокуратури (хоча і дуже стисло у порівнянні з чинним Законом Украї­ни «Про прокуратуру»). Щоправда, це знову ж таки не стосувалося прокурорів союзних республік.

Організаційно-управлінські процеси в органах прокуратури УРСР з початку перебудовчих процесів у країні в другій половині 1980-х років мали суперечли­вий характер. З одного боку, продов­жувала діяти централізована система управління у межах загальносоюзної системи прокуратури, а з іншого — все відчутніше стали проявлятися дезінтег- раційні процеси, пов’язані з послаблен­ням керівної ролі компартії і прагненням керівництва України здобути якомога більшу самостійність у відносинах з союзним центром. Вирішальну роль у прискоренні цих процесів відіграла Вер­ховна Рада України, яка дедалі частіше почала приймати закони і постанови, які не вписувалися у межі загальносо­юзного законодавства.

Найважливіший крок у цьому на­прямку було зроблено прийняттям Де­кларації про державний суверенітет Ук­раїни від 16 липня 1990 р. [37].

Відповідно до частини 4 розділу III цього документа Генеральний прокурор Української РСР призначався Верхов­ною Радою УРСР, був відповідальний пе­ред нею і тільки їй підзвітний. Цим було внесено одразу три істотних зміни в його правовий статус, які означали докорін­ний перегляд відносин керівника проку­ратури України з союзним Центром.

Оскільки Декларація не мала сили нормативно-правового акта, її положен­ня були відтворені і навіть доповнені у новій редакції глави 19 Конституції Рес­публіки, затвердженої Законом УРСР від 24 жовтня 1990 року [38]. Статтею 163 Основного Закону було передбачено, що прокурорів областей, районних та міських прокурорів призначає Генераль­ний прокурор Української РСР, а не Ге­неральний прокурор СРСР.

З того часу організаційно-управлінсь­кі відносини між Прокуратурою Союзу РСР і Генеральною прокуратурою УРСР почали поступово, але досить швидко занепадати, а значна частина завдань, які надходили з Москви, не бралася до виконання. Ці процеси набрали незво - ротного характеру після прийняття Акта проголошення незалежності України від

24 серпня 1991 року [39].

З огляду на потребу забезпечити правову основу для виконання прокура­турою України нагальних завдань щодо зміцнення незалежності новоствореної суверенної держави 5 листопада 1991 року був прийнятий Закон України «Про прокуратуру» [40], в якому діста­ли вирішення питання правового стату­су, зокрема організаційно-управлінської діяльності Генерального прокурора і Ге­неральної прокуратури України.

На цій основі відбуваються процеси реформування прокуратури і підвищен­ня її ролі як одного з гарантів зміцнення правопорядку в Україні.

Ключові слова: Генерал-прокурор, Генеральний прокурор, прокурор, про­куратура, законність, система, союзні республіки, декларація, Російська імпе­рія, Основний Закон, УРСР, СРСР

Процеси створення та реформу­вання прокуратури і розвиток право­вого статусу Генерального прокурора України відбувались поступово, у міру ускладнення суспільної організації і усвідомлення необхідності зміцнення правопорядку — від його найпрості­ших проявів і до сучасності.

Процессы создания и реформирова­ния прокуратуры и развитие право­вого статуса Генерального прокурора Украины происходили постепенно, по мере усложнения общественной орга­низации и осознания необходимости укрепления правопорядка — от его простейших проявлений и до совре­менности.

The process of creating and reform­ing the legal status of the Prosecutor General of Ukraine was gradual. While the organization of social life was be­coming more complex the necessity to strengthen law and order gained promi­nence from simple form to the present - day situation.

Література

1. Шемшученко Ю. С. Правовий статус / Ю. С. Шемшученко, Н. М. Пархоменко / / Юридична енциклопедія. — К., 2008.

— Т. 4. — С. 44.

2. Скакун О. Ф. Теория государства и права : учебник / О. Скакун. — X. : Кон - сум, Ун-т внутр. дел, 2000. — С. 415—417.

3. Нагребельний В. П. Особа юридична / / Юридична енциклопедія. — К, 2003.

— Т. 4. — С. 352-354.

4. Про статус суддів : Закон України / / Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 8. — Ст. 56.

5. Лакизюк В. Прокуратура України: витоки, розвиток, персоналії та правове регулювання / В. Лакизюк, О. Михайленко / / Вісник прокуратури. — 2000. — № 2.

— С. 34-35.

6. Михайленко О. Статус Генерального прокурора України: історія, теорія і су­часність / / Юридична Україна. — 2003.

— № 2. — С. 20-25.

7. Указ Императора Петра І от 18 ян­варя 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надзорных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей» // Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. — М., 1986. — Т. 4 : Законодатель­ство периода становлення абсолютизма.

— С. 284-286.

8. Указ императора Петра І от 27 апре­ля 1722 г. «О должности Сената» // Там само. — С. 189-192.

9. О должности Генерал-прокурора : Указ Императора Петра І от 27 апреля 1722 г. // Там само. — С. 196-200.

10. Табель о рангах всех чинов, воинс­ких, статских и придворних, которые в котором классе чины и которые в одном классе от 24 января 1722 г. // Там само.

— С. 56-61.

11. Новий тлумачний словник української мови. Т. 1. — К. : Аконіт, 2003. — С. 402.

12. Костенко Л. Место прокуратуры в государственном механизме // Известия высших учебных заведений. Правоведение.

— 1995. — № 11. — С. 13.

13. Люблинский П. Прокуратура // Энциклопедический словарь. — Изд-во Рус. библ. ин-та «Гранат», 1912. — Т. 33. — С. 540.

14. Новий тлумачний словник української мови. Т. 3. — К. : Аконіт, 2003. — С. 463.

15. Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности : пособие для прокурорской службы / Н. В. Муравь­ев. — М., 1989. — С. 459.

16. Учреждение судебных установлений // Российское законодательство Х-ХХ ве­ков. — М., 1991. — Т. 8 : Судебная реформа.

— С. 32-116.

17. Медведько О. Європейське майбутнє прокуратури України у світлі конституцій­них змін // Вісник прокуратури. — 2001.

— № 4. — С. 3-8.

18. Марочкін І. Проблеми реформування прокуратури України / / Вісник прокура­тури. — 2008. — № 9. — С. 38-45.

19. Ференц Б. В. Історія прокуратури України / / Проблеми організації проку­ратури й оптимізації її діяльності в су­часних умовах : зб. наук. пр. — X, 1998.

— С. 13-18.

20. Українська Центральна Рада : доку­менти і матеріали. В 2 т. Т. 1. — К, 1997.

— С. 64.

21. Клочков В. Г. Історія прокурату­ри України / В. Г. Клочков. — К., 2004.

— С. 14.

22. Кравчук К. Правоохоронні органи За­хідноукраїнської Народної Республіки // Юридичний збірник юридичного інституту ТАНГ. — Тернопіль, 2000. — С. 50.

23. Ленін В. І. Про «подвійне» підпоряд­кування і законність // Повне зібрання творів / В. І. Ленін. — Вид. 5-те. — Т. 45.

— С. 197-200.

24. ЗУ УСРР. — 1922. — № 28. — Ст. 440.

25. Прокуратура України. Академічний курс : підручник / В. В. Сухонос, В. П. Ла­кизюк, Л. Р. Грицаенко, В. М. Руденко ; за ред. В. В. Сухоноса. — Суми : ВТД «Універ­ситетська книга», 2005. — С. 157.

26. Положення про Верховний Суд СРСР і Прокуратуру Верховного Суду СРСР : затв. постановою ЦВК і РНК СРСР від 24 лип. 1929 р. / / СЗ СРСР. — 1929. — № 50. — Ст. 445.

27. Мурашин Г. А. Органы прокурату­ры в механизме Советского государства / Г. А. Мурашин. — К. : Наук. думка, 1972.

— 173 с.

28. Мурашин Г. О. Прокуратура СРСР / / Юридична енциклопедія. — К., 2003.

— Т. 5. — С. 149-150.

29. СЗ СССР. — 1933. — № 40. — Ст. 239.

30. Басков В. И. Прокурорский надзор в СССР : учеб. пособие / В. И. Басков. — М. : Изд-во Моск. ун-та, 1991. — С. 21-22.

31. Касяненко Ю. Я. Вишинський / / Юридична енциклопедія. — К., 1998. — Т. 1.

— С. 412.

32. Відомості Верховної Ради СРСР. — 1946. — № 10. — Ст. 68.

33. Відомості Верховної Ради СРСР. — 1955. — № 9. — Ст. 222.

34. Комментарий к Положению о про­курорском надзоре в СССР. — М. : Юрид. лит., 1958. — С. 176.

35. Перлов И. Д. О необходимых преде­лах централизации органов прокуратуры в свете расширения прав союзних республик // Советское государство и право. — 1958.

— № 1. — С. 19.

36. Відомості Верховної Ради СРСР. — 1979. — № 49. — Ст. 843.

37. Відомості Верховної Ради Українсь­кої РСР. — 1990. — № 31. — Ст. 429.

38. Відомості Верховної Ради Українсь­кої РСР. — 1990. — № 45. — Ст. 406.

39. Відомості Верховної Ради Українсь­кої РСР. — 1991. — № 38. — Ст. 50.

40. Відомості Верховної Ради України.

— 1991. — № 53. — Ст. 793.