joomla
ВИКОНАВЧА ВЛАДА І МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: ПРОБЛЕМА РОЗМЕЖУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ
Юридичний вісник


УДК 342.51+342.553



І. Дробінова,

Студентка 3-го курсу факультету цивільної та господарської юстиції Національного університету «Одеська юридична академія»

Визначити шляхи розвитку місцевого самоврядування науковці намагаються з перших років незалежності України. Проте проблема в тому, що Конституція України 1996 р. передбачила існування на місцях двох публічно-владних струк­тур — місцевих державних адміністра­цій і органів місцевого самоврядування. У цих двох самостійних систем місцевої публічної влади є деякі спільні завдан­ня — вони так чи інакше торкаються вирішення місцевих проблем, проте у них різна правова природа, а отже — їм притаманні специфічні форми реаліза­ції повноважень, контролю за їх здійс­ненням, відповідальності. Та незважа­ючи на те, що це різні за юридичною природою ланки місцевої влади, обидві репрезентують публічну владу і покли­кані забезпечити збалансований розвиток відповідних територій та вирішення проблем як місцевого, так і загально­державного значення. Тож органи місце­вого самоврядування і місцеві державні адміністрації повинні розглядатися не як конкуруючі інституції, а як складові злагодженого механізму управління на місцях. Вони різні за юридичною при­родою, насамперед за функціями і пов­новаженнями системи владних органів. Однак абсолютний розподіл, повне від­окремлення державних владних струк­тур від самоврядних є неможливим, ос­кільки у них єдине джерело влади та у кінцевому підсумку майже єдина мета діяльності [і]. Відтак, значної ваги на­буває питання взаємовідносин органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, визначення організа­ційно-правових форм їх співпраці.

Закон України «Про місцеве само­врядування», який визначає систему і гарантії місцевого самоврядування в Ук­раїні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність ор­ганів та посадових осіб місцевого само­врядування, на жаль, не повною мірою розкрив питання розмежування функ­цій і повноважень місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевих рад. Це є певним недоліком, який стає на заваді подальшому розвит­ку інституту місцевого самоврядування. Питання щодо розмежування функцій місцевих держадміністрацій і органів місцевого самоврядування виникають тому, що нерідко між цими суб’єктами виникають конфліктні ситуації саме через різне розуміння меж здійснення ними їх функцій та повноважень. При­чиною цього є те, що в законодавстві України залишається ще один рудимент радянського типу влади — повна тотож­ність функцій і повноважень органів різ­ного рівня.

Здійснення місцевого самовряду­вання в Україні регламентують закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. [2] та «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. [3]. Зазначені закони мають досить суттєві недоліки та су­перечності, в них не досить чітко випи­сані повноваження як органів місцевого самоврядування, так і місцевих держав­них адміністрацій.

Частина повноважень, якими мають бути наділені органи місцевої влади, зокрема органи місцевого самоврядуван­ня, залишається в межах компетенції виключно органів влади центрального рівня. Ті ж повноваження, що належать до компетенції органів місцевої влади (органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій), чіт­ко між ними не розмежовані.

Також одним із найнагальніших пи­тань організації місцевого самоврядуван­ня є розмежування обов’язків і відпові­дальності з органами виконавчої влади. Не зрозуміло, хто чим займається, хто кому підзвітний і підконтрольний, де за­кінчується компетенція одного органу і починається компетенція іншого, хто кому делегує які повноваження і хто від­повідальний за їхнє виконання. Оскіль­ки повноваження двох різних структур дублюються, це призводить до низької ефективності їх діяльності, а іноді на­віть до протистояння у вирішенні тих чи інших питань.

У такій ситуації представники міс­цевої влади не в змозі чітко визначити мету своєї компетенції, повноважень та відповідальності. Зрозуміло, що це справляє негативний вплив на розвиток регіонів та удосконалення системи на­дання послуг населенню з боку органів місцевої влади. Якщо для самих пред­ставників місцевої влади незрозуміло, хто і які завдання має виконувати та за які напрями діяльності відповідати, то тим більше це незрозуміло для насе­лення, яке не в змозі проконтролювати виконання [4].

Була спроба розв’язати дане питан­ня на конституційному рівні, коли були внесені зміни до Конституції у 2004 році

— прийняття закону щодо удосконален­ня системи місцевого самоврядування стало однією з умов для набуття чин­ності внесеними змінами. Проте такий закон так і не був прийнятий. До Вер­ховної Ради постійно вносяться законо­проекти, де декларується необхідність обов’язково ліквідувати державні адміністрації в тому вигляді, в якому вони існують, і передати функції виконавчим органам рад, які вибираються громадяна­ми. Доля таких проектів завжди однако­ва: вони проходять кілька етапів, часом доходять до висновків Конституційного суду, а далі повертаються і залишаються в кулуарах Верховної Ради. Отже сьо­годні, перш ніж вносити якісь хаотич­ні поодинокі зміни, потрібно розробити Концепцію розвитку місцевого самов­рядування. Перерозподілити повнова­ження між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в районах і областях, змінити природу місцевих державних адміністрацій, про­вести територіальну реструктуризацію адміністративних одиниць — ось пріори­тетні завдання для нової влади.

Тому що не можна, скажімо, лікві­довувати державні адміністрації і ство­рювати виконавчі комітети рад, поки не проведено адміністративно-територіальну реформу. І чи взагалі потрібна ліквідація держадміністрацій? Щодо даного питан­ня існує три точки зору. Перша полягає в тому, що інститут місцевих державних адміністрацій — це видозмінені залишки радянської влади, побудованої за при­нципом підконтрольності центру, що ви­черпав себе як елемент виконавчої вла­ди. Друга позиція утверджує вирішення даного питання чітким розмежуванням на законодавчому рівні усіх повнова­жень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Третя теорія пропонує наділити місцеві державні адміністрації виключно конт­рольними повноваженнями.

Місцева держадміністрація має вико­нувати відмінну роль від тієї, яку вико­нує зараз. Здійснюючи представництво центральної влади в регіоні, вона висту­патиме лише як охоронець законності дій органів регіонального самовряду­вання. Стосовно її ролі в розподілі бюд­жетних коштів, як максимум, вона буде сполучною ланкою між органами регіо­нального самоврядування та централь­ними міністерствами, відповідальними за розробку загального бюджету.

Саме ця теорія є найоптимальнішою для України на даний момент, тому що до ліквідації наша держава просто не готова, оскільки це призведе до пере­важання принципу децентралізації, що може негативно відзначитись на розвит­ку регіонів, а щодо розмежування, то це просто не можливо в силу величезної кількості повноважень.

Таким чином, уряд та центральні органи виконавчої влади мають звіль­нитись від виконання невластивих їм функцій шляхом децентралізації держав­ного управління, деконцентрації управ­лінських повноважень, делегування від­повідних функцій на рівні управління, наближені до населення. Має відбутись розмежування функцій і повноважень щодо надання державних і громадських послуг на державному, регіональному та місцевому рівнях.

Таким чином, місцеві державні ад­міністрації мають поступово трансфор­муватись з органів державного госпо­дарського управління в органи, в яких головними будуть контрольно-наглядові функції. Поступово місцеве самовря­дування перетвориться на автономну гілку публічної влади. На сьогодні для цього є всі підстави, оскільки місцеве самоврядування є специфічним рівнем місцевої влади, а функції його органів є особливими та відмінними від інших органів влади.

Ключові слова: місцеве самовря­дування, виконавча влада, державні адміністрації, розмежування повнова­жень.

Стаття присвячена проблемним питанням розмежування повнова­жень між органами місцевого само­врядування та місцевими органами виконавчої влади, надані практичні рекомендації щодо вирішення існую­чих проблем.

Статья посвящена проблемным вопросам размежевания полномочий между органами местного самоуправ­ления и местными органами исполни­тельной власти, даны практические рекомендации по разрешению сущес­твующих проблем.


Article is devoted problem questions of delimitation of powers between lo­cal governments and local enforcement authorities, practical recommendations about the permission of existing prob­lems are made.

Література

1. Щодо правомірності встановлення органами місцевого самоврядування додат­кових пільг щодо загальнодержавних подат­ків і зборів в межах сум, що надходять до місцевих бюджетів : лист Комітету ВРУ з питань фінансів і банківської діяльності від 29 берез. 1999 р. № 06-10/197 // Юри­дичний вісник України. — 1999. — № 19.

— С. 24.

2. Про місцеве самоврядування : Закон України від 21 трав. 1997 р. № 280/97-ВР / / Офіційний вісник України. — 1997. — № 20.

3. Про місцеві державні адміністрації : Закон України від 9 верес. 1999 р. № 586- XIV // Офіційний вісник України. — 1999.

— № 18. — Ст. 774.

4. Дробуш І. Розмежування функ­цій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. — 2001. — № 10. — С. 134-135.