joomla
ДЕПУТАТСЬКИЙ МАНДАТ ЯК ФОРМА ВЗАЄМО­ЗВ’ЯЗКУ НАРОДНОГО ДЕПУТАТА І ВИБОРЦЯ: ПИТАННЯ ТЕОРІЇ
Юридичний вісник

І. Словська,

Кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького навчального центру Національного університету «Одеська юридична академія»


28 червня 2011 р. виповнюється п’ятнадцять років з дня прийняття Конс­титуції України і набрання нею чинності. Основний Закон держави є дороговка­зом у розбудові правової, демократич­ної, соціальної держави. Незважаючи на перипетії із внесенням змін до докумен­та, він залишається однією із найдоско­наліших за змістом конституцій світу. Слід прийняти ефективні закони, які б деталізували окремі конституційні поло­ження стосовно організації і діяльності центральних органів виконавчої влади, створення спеціалізованого органу з пи­тань провадження слідства, про норма­тивно-правові акти тощо; внести зміни до чинних законів про вибори народних депутатів України, статус народного де­путата, регламент Верховної Ради Ук­раїни, прокуратуру, місцеві державні адміністрації та ін. з метою приведен­ня їх норм у відповідність з реаліями часу. Слід наголосити: сформувати правову державу без чіткого виконня законодавчих норм населенням Украї­ни незалежно від політичних симпатій малоімовірно. З метою попередження перетворення чинної Конституції у сим­волічну конституцію варто забезпечити виконання її положень не лише звичай­ними громадянами, але й посадовими особами органів публічної влади. Вони є уособленням держави і часто за їх по­ведінкою та висловлюваннями оцінюють стан законності і правопорядку в країні. Діяльність Верховної Ради України є показовою, якщо зауважити на її за­конодавчі, установчі, контрольні, зов­нішньополітичні та інші повноваження. Члени парламенту — народні депутати України — наділені спеціальною право - і дієздатністю, яку отримують у резуль­таті вільних, загальних, прямих, рівних виборів. Від наявності у народних об­ранців вільного чи імперативного ман­дата залежить обсяг відповідальності перед виборцями і сам статус парла­ментаріїв. Саме важливість теоретичної розробки питання депутатського манда­та в умовах скасування політичної ре­форми 2004 р., значний інтерес з боку політиків та простих громадян до прав і обов’язків народних депутатів обумови­ли вибір предмета даного дослідження.

Тематику депутатського мандата розробляли такі науковці, як А. Безуг­лов, А. Зінов’єв, П. Кислий, В. Коліс­ник, В. Кравченко, Л. Нудненко, В. Погорілко, С. Солдатов, Ю. Тоди - ка, О. Фрицький, Ю. Шемшученко, П. Шляхтун та ін. Проте нині практич­но відсутні монографічні дослідження, в яких би висвітлювались як теоретичні, так і практичні аспекти реалізації віль­ного та імперативного депутатського мандата. Належна теоретична розробка даного питання, застосування основних концептуальних засад у законодавчо­му регулюванні правового статусу на­родного депутата покликані підвищити ефективність діяльності Верховної Ради України через призму прийнятного саме для нашої держави правового статусу парламентаріїв.

Метою даного дослідження є аналіз теоретичних напрацювань з питань де­путатського мандата: узагальнення тлу­мачень термінів «депутатський мандат», «вільний мандат», «імперативний ман­дат», «напіввільний мандат»; виявлення проблем реалізації принципу вільного депутатського мандата на сучасному етапі державотворення в Україні.

Конституції демократичних держав


Закріплюють приналежність влади на­роду, тобто проголошують народовлад­дя — пряме і представницьке. Поняття демократії передбачає наявність таких складових, як: 1) участь народу у ре­алізації влади; 2) здійснення влади в ін­тересах народу, який володіє значним переліком особистих прав і свобод й наділяється державою політичними і со­ціально-економічними правами; 3) пра­во на зміну органів влади у випадку не­виконання чи неналежного виконання ними свого призначення [1].

Сучасне державотворення одним із принципів парламентаризму проголошує представницьку демократію чи представ­ницьке правління, що означає: державні органи, перш за все парламент, здійс­нюють суверенну владу не від власного імені, а як представники народу [2].

Аналізуючи законодавство, яке ре­гулює представницьку демократію (на­родовладдя), можна виділити три її різновиди за критерієм взаємовідносин депутатів законодавчого органу з ви­борцями. Перший варіант — депутат розглядається як уповноважений своїх виборців, тобто наділений імперативним мандатом. Другий варіант — народ є формальним джерелом влади, яку пере­дає на визначений конституцією строк представницькому органу, члени яко­го діють незалежно від виборців, тоб­то наділені вільним мандатом. Третій варіант — народ, залишаючись джере­лом влади, передає її представницькому органу частково на визначений Консти­туцією термін, зберігаючи контроль за діяльністю обранців (останні володіють напіввільним мандатом).

Історично першим сформувався імпе­ративний мандат [3]. Сам термін «ман­дат» (лат. mandatum — доручення) по­ходить із римського цивільного права. За феодалізму імперативний мандат був юридичною основою станового пред­ставництва: обрані члени (депутати) станово-представницьких установ, на­самперед від так званого третього ста­ну, звичайно отримували від виборців матеріальну винагороду за здійснення представництва. За суттю і формою воно нагадувало цивільно-правовий договір.

Наприклад, у Франції виборці вручали члену станово-представницької установи

— Генеральних штатів — наказ. Депу­тат видавав розписку із зобов’язаннями представляти їх інтереси на умовах су­ворого дотримання умов наказу. У разі необхідності депутат звертався до ви­борців за додатковими повноваження­ми. Після закінчення сесії Генеральних штатів депутат звітував перед станом про виконані повноваження. У випадку незадовільної діяльності обранця могли достроково відкликати.

У сучасному конституційному праві імперативний мандат означає: 1) юридич­ну форму взаємовідносин обраних членів представницького органу державної вла­ди, керівного виборного органу політич­ної партії, обраних посадових осіб і тих, хто брав безпосередню участь у виборах; 2) тип депутатського мандата — функції члена парламента, що випливають з об­рання і наділення його повноваженнями (правами і обов’язками у сфері держав­ного управління). Народний обранець юридично відповідальний перед виборця­ми як представник окремого округу, де балатувався і був обраний.

Імперативний мандат був характер­ний для радянської моделі представни­цьких органів влади — рад [4]. Нині він визначає статус парламентаріїв де­ржав, які сповідують комуністичні іде­али — Куби, КНР. Конституції деяких країн прямо передбачають заборону імперативного мандата (Італія, Іспанія, Швейцарія, Франція, Вірменія, Казах­стан та ін.) з метою забезпечити най­сприятливіші можливості для виконан­ня депутатських функцій [5].

На думку Л. Нудненко, принцип ім­перативного мандата має позивні риси, обґрунтуванням чого є такі тези: 1) ім­перативний мандат не означає, що ви­борці повинні формулювати вимоги лише з тих питань, у вирішенні яких бере участь обраний ними депутат;

2) депутат не зобов’язаний настоюва­ти на виконанні наказів своїх вибор­ців, які суперечать інтересам більшості представницького органу, він доводить їх зміст до відома інших обранців; 3) у взаємозв’язку виборець — депутат —


Представницький орган визначальними є стосунки виборець — депутат [6].

Вільний мандат — це юридична не­залежність депутата парламенту від виборців. Він не може бути достроково відкликаний з посади, оскільки є пред­ставником усієї нації і не «зв’язаний» певними зобов’язаннями з конкретним виборчим округом. Член законодавчого органу залежить від політичної партії, яка підтримала його на виборах або за списком якої його обрано до парламен­ту. Він повинен підпорядковуватися пар­тійній (фракційній) дисципліні і діяти узгоджено із внутрішньопартійною по­зицією. Така залежність є суто політич­ною, оскільки засобом впливу є виклю­чення з переліку членів партії (фракції), що зменшує вірогідність переобрання такого депутата на наступний строк. Ва­желем впливу на народного обранця є громадська думка, засоби масової інфор­мації, фізична чи юридична особа, яка фінансує його виборчу кампанію [7].

Сьогодні у переважній більшості де­ржав відсутні законодавчі норми, які передбачають обов’язки депутатів сто­совно виборців. Зокрема, в Англії існує «теорія мандата» щодо взаємозв’язку уряду і прем’єр-міністра з виборцями, а не окремого депутата і виборців. Ман­дат визначають як отримання урядом на загальних виборах схвалення громадян на проведення певної політики. Депутат відповідає за діяльність в парламенті пе­ред партійним керівництвом. Разом з тим він проводить вихідні дні у виборчому окрузі, підтримуючи постійний контакт

З місцевим осередком партії. Виборці ма­ють право прийому депутатом не лише в окрузі, але й у Лондоні [8].

У США також законодавчо перед­бачено, що депутат конгресу формаль­но невідповідальний перед виборцями, партійними органами і органами влади штатів. На практиці така залежність існує, оскільки підтримка партії та де­ржавних органів штатів — це підґрунтя можливої перемоги на наступних ви­борах. Проте їх взаємодія має характер не прямого тиску на члена конгресу, а співпраці [9].

У ФРН депутати при виконанні пов­новажень «керуються лише своїм сум­лінням». Вільний депутатський мандат дозволяє члену парламенту не підкоря­тися вказівкам парламентської групи, за що він може бути виключений з її складу, проте зі збереженням мандата. Захищаючи інтереси виборців, парла­ментарій також не «зв’язаний» передви­борними обіцянками [10].

Незважаючи на розповсюдженість у науковій літературі поділу депутат­ського мандата на види за критерієм обов’язковості наказу виборців, існу­ють й інші його трактування. Зокрема, «імперативний і вільний мандати — дві крайності, ...неприйнятні для харак­теристики сучасного...парламентарія»

[11] . Критикує традиційну класифікацію депутатських мандатів на «імперативні» і «вільні» за критерієм взаємовідносин народного обранця й виборця П. Ас- тафічев: правильною є теза «про рів­ні взаємозв’язків між представником і тим, кого представляють, вибудовані за зростаючим ступенем їх взаємодії» [12].

А. Зінов’єв вважає, що «вибори депу­татів та їх відкликання — це дві сторони однієї і тієї ж медалі — свободи. Поза сумнівом, без права і свободи відкли­кання є ущербною свободою виборів. Виборці, обираючи депутата, довіряють йому, а він їм — ні. .Суть проблеми по­лягає в адекватності механізму виборів та відкликання. Порядок відкликання депутатів нічим не повинен відрізняти­ся від порядку виборів. Тільки за цієї умови всі аргументи проти відкликання втратять сенс» [13].

В. Погорілко в цілому підтримує по­зицію зазначених науковців і вважає за доцільне виділити змішаний тип депу­татського мандата. Оскільки в Україні за умов формування парламенту на за­садах змішаної виборчої системи, зако­нодавчо не було врегульовано механіз­му відкликання народних депутатів, необхідності виконання наказів вибор­ців та безпосередньої відповідальності перед ними, все це свідчило про вільний мандат народного обранця навіть, якщо його обрано в окремому виборчому ок­рузі [14]. В. Кравченко та Ю. Шемшу - ченко наголошують саме на принципі вільного депутатського мандата за умов змішаної виборчої системи формування парламенту [15].

Л. Нудненко також виділяє напів - вільний (змішаний) депутатський ман­дат. Його ознаками є: 1) відсутність наказів, роль яких виконує передви­борна програма кандидата в депутати, складена ним особисто з урахуванням програми політичної партії чи громад­ського об’єднання, членом якого він є, специфіки виборчого округу чи міс­цевих проблем; 2) наявність тісного зв’язку депутатів з виборцями, що про­являється у регулярних зустрічах і зві­тах; 3) можливість виборців достроково відкликати депутата, який не виправдав їх довіри [16].

Наявність в особи депутатського мандата є фундаментом відповідних прав, обов’язків та гарантій виконання представницьких повноважень. В. По - горілко зазначає, що парламентарії — самостійні гаранти Конституції України і, відповідно, конституційного ладу [17]. Вони є членами загальнонаціонального представницького органу — Верхов­ної Ради України, які беруть участь у здійсненні закріплених за парламентом повноважень та наділені самостійною компетенцією для реалізації завдань представника Українського народу у парламенті [18].

Конституційно-правовий статус пар­ламентарія є явищем: 1) публічно-пра­вовим, оскільки регламентується нор­мами публічного права, насамперед, конституційного; 2) політико-правовим

— член парламенту безпосередньо впливає на формування і функціонуван­ня політичної системи; 3) інтегратив­ним — включає складові прав, свобод, обов’язків, гарантій їх реалізації та ін.;

4) об’єктивним — не залежить від волі та бажань інших фізичних чи юридич­них осіб. Статус усіх народних обранців рівний [19].

На наше глибоке переконання, за­провадження в Україні пропорційної ви­борчої системи формування парламенту призвело до повної втрати зв’язку між народним депутатом і виборцем. Такий необхідний елемент принципу вільного мандата як взаємодія парламентарія і на­селення виборчого округу в Україні при­сутній, як правило, напередодні чи під час виборчих перегонів. Закриті партійні списки кандидатів у народні депутати не сприяють реальній участі народу у реалі­зації влади, джерелом якої він є і яку, у свою чергу, надає своїм представникам. Нині громадяни України є номінальним чи, принаймні, малозадіяним учасником державотворчих процесів. Розчарування у політичних лідерах та повна зневіра в успішності проведених та майбутніх ре­форм не сприяють формуванню відчуття легітимності державної влади. Низький рівень правової культури парламен­таріїв, їх непідготовленість до роботи в єдиному органі законодавчої влади призводять до порушення елементарних норм етики, не кажучи вже про пова­гу до колег-депутатів та виборців. Не­бажання знаходити компроміс, невива - женість поведінки впливають на якість прийнятих законодавчих актів. За наяв­ності таких проблем у функціонуванні Верховної Ради України «відірваність» парламентарія від виборців за умов віль­ного депутатського мандата не сприяти­ме ефективній діяльності єдиного органу законодавчої влади.

Отже, підсумовуючи вищесказане, зазначимо таке. Конституція України 1996 р. відповідає світовим стандартам конституціоналізму. Проте сам факт прийняття Конституції — тільки поча­ток реформування суспільства на де­мократичних засадах, адже реалізація її приписів залежить від узгодженості дій органів держави, їх посадових осіб та громадян. Легітимність державної влади і Верховної Ради України як єдиного ор­гану законодавчої влади проявляється насамперед у тому, як вони реалізують конституційні повноваження по забез­печенню прав і свобод людини й грома­дянина — їх основного функціонального призначення. Закріплення в Основному Законі принципу вільного депутатського мандата покликано забезпечити ефек­тивну діяльність парламентаріїв на бла­го всього народу Україну без побоювань наслідків за результати такої діяльності. Важливим є те, чи зможуть народні об­ранці правильно оцінити наданий при­вілей невідповідальності.

Ключові слова: народний депутат, парламент, вільний мандат, імператив­ний мандат, відповідальність перед ви­борцями.

Подано тлумачення терміна «де­путатський мандат». Аналізують­ся особливості різновидів: вільний, імперативний та напіввільний (змі­шаний) мандат, їх регламентація у конституціях іноземних держав. На­голошується на проблемах вільного депутатського мандата парламен­тарія України.

Приведено толкование термина «депутатский мандат». Анализиру­ются особенности разновидностей: свободный, императивный и полу­свободный (смешанный) мандат, их регламентация в конституциях за­рубежных стран. Подчеркиваются проблемы свободного депутатского мандата парламентария Украины.

Interpretation of term «deputative mandate» is presented. Features of va­rieties: free, imperative and semifree (mixed) mandate, their regulation in the constitutions of foreign states is analysed. Problems of free deputative mandate of parliamentary of Ukraine are underlined.

Література

1. Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика / М. А. Могунова. — М. : Рос. гос. гуманит. ун-т, 2001. — С. 115-116.

2. Эсмен А. Общие основания консти­туционного права / А. Эсмен. — 2-е изд.

— С. Пб, 1909. — С. 61.

3. Нудненко Л. А. Теория демократии / Л. А. Нудненко. — М. : Юристъ, 2001.

— С. 78.

4. Юридична енциклопедія. В 6 т. Т. 2. Д—Й / редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) [та ін.]. — К. : Укр. енцикл., 1999.

— С. 664—665.

5. Фрицький О. Ф. Конституційне пра­во України : підручник / О. Ф. Фрицький.

— К. : Юрінком Інтер, 2002. — С. 347 ; Ор - гани державної влади України : монографія / за ред. В. Ф. Погорілка. — К. : Ін-т де­ржави і права ім. В. М. Корецького, 2002.

— С. 155.

6. Нудненко Л. А. Вказ. пр. — С. 79—80.

7. Шляхтун П. П. Парламентаризм : слов.-довід. / П. П. Шляхтун. — К. : Пар - лам. вид-во, 2003. — С. 23—24.

8. Крылова Н. С. Парламент Велико­британии / / Парламенты мира : [сбор­ник] / Сов.-амер. фонд «Культ. инициати­ва». — М. : Высш. шк. ; Интерпракс, 1991.

— С. 96-97.

9. Лафитский В. И. Конгресс США // Там само. — С. 334-335.

10. Кислий П. Становлення парламен­таризму в Україні. На тлі світового досві­ду / П. Кислий, Ч. Вайз. — К. : Абрис, 2000.

— С. 364.

11. Безуглов А. А. Конституционное право России : учеб. для юрид. вузов (пол­ный курс). В 3 т. Т. 2 / А. А. Безуглов, С. А. Солдатов. — М. : ООО «Профобразо­вание», 2001. — С. 640.

12. Астафичев П. А. Социально-право­вая природа народного представительства // Государство и право. — 2001. — № 11.

— С. 32.

13. Зиновьев А. В. Конституционное право России : проблемы теории и прак­тики / А. В. Зиновьев. — М. ; С. Пб. : Изд. торг. дом «Герда», 2000. — С. 184.

14. Органи державної влади України : монографія / за ред. В. Ф. Погорілка. — К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корець­кого, 2002. — С. 156.

15. Кравченко В. В. Конституційне пра­во України : навч. посіб. / В. В. Кравченко.

— К. : Атіка, 2000. — С. 175 ; Український парламентаризм : минуле і сучасне / за ред. Ю. С. Шемшученка. — К. : Парлам. вид-во, 1999. — С. 298.

16. Нудненко Л. А. Вказ. пр. — С. 85-86.

17. Погорілко В. Ф. Теоретичні проблеми конституційного ладу України // Правова держава : ювіл. щоріч. наук. пр. — 1999.

— Вип. 10. — С. 43.

18. Конституційне право України / за ред. В. П. Колісника, Ю. Г. Барабаша. — X. : Право, 2008. — С. 286.

19. Радченко О. І. Статус народного де­путата України : проблеми теорії і право­вого регулювання : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / О. І. Радченко. — К., 2005. — С. 6.


УДК 341.184