joomla
КОНТРОЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ ВЛАСТЕЙ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА
Юридичний вісник


В. Тароева,

Ассистент кафедры теории государства и права Одесской национальной юридической академии

В отечественной и иностранной юридической литературе наиболее рас­пространенной является точка зрения, согласно которой власть в государстве для ее нормального функционирования должна подразделяться на законода­тельную, исполнительную и судебную. Одним из наиболее ярких сторонников этой позиции является В. А. Четвернин, который утверждает, что существует только разделение властей на законода­тельную, исполнительную и судебную власть. И если есть отклонение от стро­гого разделения законодательной и ис­полнительной властей в президентских республиках, образцом которого служит США, то оно не порождает новые ветви государственной власти [1].

Многие юристы как в нашей стра­не, так и за ее пределами полагают, что такой постулат теории разделения властей, согласно которому существуют лишь три ветви власти, не в полной мере соответствует современным реалиям, а следовательно, нуждается в уточнении. Считается, что помимо традиционно выделенных трех ветвей власти есть и другие, играющие в государственном механизме важную роль [2].

Действительно, во многих современ­ных государствах создаются такие го­сударственные органы, которые весьма трудно отнести к одной из трех тради­ционных ветвей власти. В самом деле, к какой ветви власти относится админис­трация главы государства, уполномочен­ный по правам человека (омбудсмен), Национальный банк, Счетная палата,

Центральная избирательная комиссия, прокуратура, Конституционный Суд и некоторые другие государственные ор­ганы.

Характерно, что некоторые россий­ские конституционалисты настаивают на существовании других самостоятель­ных ветвей власти, в частности власти контрольной. Такой точки зрения при­держивается В. Е. Чиркин, который пи­шет, что эта ветвь власти объединяет государственные институты с основной функцией — контрольной [3]. В одной из глав монографии «Государствоведе - ние», которая так и озаглавлена «Конт­рольная власть», [4] он относит к этой власти органы конституционного конт­роля, прокуратуры, омбудсменов, счет­ные палаты.

Б. А. Страшун, А. А. Мишин счи­тают, что для выделения контрольной ветви власти пока нет достаточных ос­нований, однако, по их мнению, есть основания для утверждения о сущест­вовании такой особой ветви власти, как учредительная власть [5].

В юридической литературе есть обоснование необходимости выделения в качестве самостоятельной — пре­зидентской власти. Усиление роли средств массовой информации в мани­пулировании общественным мнением и влиянии на политический климат в стране, на кадровые перестановки и ре­зультаты выборов в представительные и иные государственные органы всех уровней привело к отнесению средств массовой информации к государствен­


Ной власти и обозначило ее как четвер­тая власть.

Обратим внимание на то обстоя­тельство, что упоминания о новых фор­мирующихся ветвях власти появились в конституциях различных государств. Положения, закрепленные в основных законах Никарагуа (1987 г.), Бразилии (1988 г.), Колумбии (1991 г.), Венесу­элы (1999 г.) и др., свидетельствуют

О том, что конституционная доктрина ряда латиноамериканских стран исхо­дит из существования избирательной власти. В Конституции Венесуэлы го­ворится о гражданской власти. Отде­льная глава Конституционного закона Швеции 1974 г. «Форма правления» называется «Контрольная власть» [6]. Конституция Китайской Республики, которая была принята в 1947 г. и дейс­твует со значительными поправками, предусматривает помимо трех тради­ционных ветвей власти существование учредительной, контрольной и экзаме­национной [5].

Представления о формировании вет­ви контрольной власти складываются на основе поэтапно развивающейся го­сударственной практики. Зачатки обо­собления этой власти коренятся в иду­щем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, в контрольной деятельности различных представите­лей «государева ока», в институте конс­титуционного контроля.

И хотя ветвь контрольной власти ста­ла складываться и приобретать инсти­туциональные черты достаточно давно, особое развитие этот процесс получил после Второй мировой войны. Необхо­димость выделения этой ветви власти вытекает из существа государственной власти, поскольку ее использование требует контроля со стороны общества. Контрольную функцию нельзя поручить органам известной триады, посколь­ку контроль осуществляется за ними. Специфика этой ветви власти состоит в том, что ее органы рассредоточены, и каждый из них осуществляет частичную функцию общегосударственного контро­ля. Заметим, что контроль — это особая деятельность государства, которая, как правило, исключает иерархию и сопод - чиненность всех контролирующих ор­ганов, поскольку может сложиться из­лишняя концентрация власти у одного вида органов и вместо противодействия усилению власти, ее неправомерным ак­циям, можно получить сверхконтроли­рующий орган.

Положение органов контрольной власти своеобразно. Они не создают об­щие нормы поведения, не занимаются непосредственной исполнительной де­ятельностью, не рассматривают конкрет­ные уголовные или гражданские дела. Основная задача органов контрольной власти — установление фактов наруше­ний закона, а в ряде случаев — недоб­росовестности, нецелесообразности и даже неэтичности поведения со сторо­ны государственных служащих, состав­ления акта о нарушениях, представле­ние доклада соответствующему органу или обращение в суд. Непосредственно санкции органы контрольной власти мо­гут применять крайне редко.

Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешивать­ся в оперативную деятельность других органов государства, предприятий, уч­реждений, а к нарушителям соответс­твующие меры принимают уже другие государственные органы.

Расследуя те или иные нарушения, органы контроля могут вызывать для дачи объяснений должностных лиц, вправе требовать представления любых документов, причем ссылки на служеб­ную тайну в этом случае не принима­ются.

Контроль может быть предваритель­ным или последующим. Предваритель­ный контроль за конституционностью законов, а также некоторых иных актов высших органов осуществляют консти­туционные советы, последующий — об­щие суды в странах, где они обладают соответствующими полномочиями (на­пример, в США), а также конститу­ционные суды (например, в Испании). Они занимаются проверкой конститу­ционности актов, уже вступивших в законную силу, действующих иногда


Уже много лет. Контроль омбудсме­нов, генеральных контролеров, счет­ных палат также имеет последующий характер: они проверяют по жалобам и иным поводам факты, которые имели место. Некоторые органы контрольной власти делают обобщения и обязаны периодически докладывать парламенту

О своих выводах. Это ежегодная обя­занность омбудсмена, народного защит­ника, счетной палаты. В своих отчетах они указывают меры, по их мнению, необходимые для совершенствования деятельности государственного аппара­та. В целом акты органов контрольной власти имеют конкретный (обычно ин­дивидуальный) характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам [4].

Если орган контрольной власти по­лагает, что имеют место значительные злоупотребления и обращения по это­му поводу к допустившему их органу (должностному лицу) недостаточно, он может обратиться непосредственно в суд или к тем органам государства, которые имеют право наказывать винов­ных и смещать их с должности.

Что же касается непосредственно Украины, то развитие государствен­ности Украины актуализирует необхо­димость соответствующего научного обеспечения институализации власти и правовой регламентации ее осуществле­ния. Формирование контрольной влас­ти в системе государственной власти связано с осознанием необходимости развития подконтрольности институ­тов любой государственно-властной де­ятельности. Рассматривая особенность и важность контроля в функционирова­нии государственной власти, целесооб­разно выделить его в отдельный вид и различать по основным направлениям и институциям государства. Выделение контрольной власти в отдельную ветвь позволит рассматривать систему госу­дарственной власти в контексте эффек­тивного ее осуществления прежде всего Конституционным Судом Украины, про­куратурой, Счетной палатой, Антимо­нопольным комитетом Украины, Нацио­нальным советом Украины по вопросам телевидения и радиовещания, а также другими органами государственной власти.

Осуществление контроля как обще­ственно значимой функции определяет сущность понятия «контрольной влас­ти». Миссией контроля являются не только процессы, направленные на по­лучение и осмысление информации в отношении общественных отношений, а также и соответствующие волевые про­цессы относительно внедрения, сохра­нения, изменения определенного режи­ма этих общественных отношений.

Анализ действующей Конституции Украины позволяет утверждать об им­манентности ей идеи контрольной влас­ти, которая содержится в контексте, но тенденция свидетельствует о том, что со временем она может быть выражена бук­вально. Одновременно ее институты уже присущи современной конституционной модели, где таковыми являются Консти­туционный Суд Украины, прокуратура, Уполномоченный Верховной Рады Укра­ины по правам человека, Антимонополь­ный комитет Украины, Национальный совет Украины по вопросам телевиде­ния и радиовещания, а также некоторые другие органы государственной власти. Осознание имманентности контрольной власти современного государства субъ­ектами политических отношений, а так­же законодателем и субъектами законо­дательной инициативы побуждает их к соответствующему институциональному развитию государства.

Основной формой осуществления контрольной власти является издание соответствующих актов контрольной власти, которые не могут быть норма­тивно-правовыми актами позитивного нормотворчества. Проявление контроля (контрольной власти) в первую очередь предназначено для обеспечения соот­ветствия праву, точнее Основному За­кону, и направления к такому соответс­твию актов других институтов системы органов, осуществляющих государст­венную власть. Результатом осущест­вления контрольной власти может быть только отмена подконтрольных норма­тивных актов.

Важно подчеркнуть, что контроль­ная власть, которая представлена вы­сшими государственными органами со специфическими полномочиями, долж­на быть независимой от других вет­вей власти. Не случайно контрольная власть постепенно формируется в са­мостоятельную ветвь государственной власти, в которой существуют особые органы государства. Специфика инсти­туализации этой ветви власти заклю­чается в том, что ее органы рассредо­точены и каждый из них осуществляет частичную функцию общегосударствен­ного контроля.

Разнообразные контрольные органы при осуществлении своей деятельности руководствуются Конституцией Укра­ины, нормативно-правовыми актами, а также законами Украины. В профессио­нально-юридическом аспекте контроль­ную деятельность квалифицируют как разновидность правоприменительной де­ятельности [7]. Специфика контрольной деятельности как творческой организу­ющей деятельности вторичного харак­тера дает возможность отделить ее от других функций управления не только в научном, но и в организационном пла­не. Контрольная деятельность призвана решать широкий круг вопросов: устано­вить фактическое исполнение заданного управленческого решения в организаци­онно-распорядительной деятельности подконтрольного объекта, дать правиль­ную общественно-политическую и спе­циально-юридическую оценку, принять эффективное решение по совершенство­ванию деятельности подконтрольного объекта, добиваться оперативного, на­иболее полного и качественного испол­нения принятого решения. Контрольная деятельность, совмещая черты распоря­дительного и юрисдикционных способов, может выступать в форме регулятивных и охранительных правоотношений [8].

Основополагающими принципами контрольной деятельности являются та­кие, как объективность, действенность, гласность, систематичность, регуляр­ность [9].

Осуществление контрольной де­ятельности можно представить в соот­ветствии с различными классификаци­онными основаниями:

В зависимости от органов, которые осуществляют контрольную деятель­ность (эти органы уже были перечис­лены);

В зависимости от сферы деятельнос­ти, которая подлежит контролю: ве­домственный; межведомственный; над - ведомственный;

В зависимости от формы его прове­дения: проверка исполнения; ревизии; истребование отчетов и др. [10].

Государственный контроль является традиционным и наиболее изученным способом обеспечения законности и дисциплины в процессе реализации го­сударственной власти [11].

Процедуру проведения контроля можно квалифицировать на основании выделения основных этапов (стадий) контрольного производства. Среди них выделяют: выбор объекта контроля; оп­ределение цели и приемов контроля; определение количества контролирую­щих субъектов, которые будут участво­вать в осуществлении проверок; приня­тие решений в отношении проведения контроля; организационные действия, связанные с ознакомлением с сущест­вующей информацией об объекте кон­троля; выбор методов контроля; анализ и установление фактического состояния объекта контроля; принятие решения по результатам контроля; информирова­ние соответствующих органов; исполне­ние решения, принятого по результатам проверок.

Для современных государств ха­рактерно усиление внимания ученых и политиков к проблемам совершенс­твования и развертывания контроля в сфере государственной власти. Это объясняется тем, что контроль за об­щественными процессами, точнее под­контрольность государственной власти, является одной из важных ценностей демократической формы организации общества. Это сопровождается рядом факторов.

Во-первых, институт контроля — не­отделимый элемент правового государс­тва, гарант верховенства права, условие и показатель функционирования обще­ства.

Во-вторых, институт контроля — су­щественный элемент механизма разде­ления властей и системы «сдержек и противовесов».

В-третьих, институт контроля высту­пает как способ выявления и преодоле­ния межинституциональных противоре­чий и разногласий.

В-четвертых, институт контроля ис­полняет роль механизма защиты лица от злоупотребления должностными пол­номочиями.

В-пятых, институт контроля непос­редственно обеспечивает основные пра­ва и свободы человека и гражданина, верховенство права и претворение кон­ституционных норм в жизнь.

В-шестых, институт контроля явля­ется средством самоограничения госу­дарственной власти в интересах челове­ка и общества [12].

Осуществление контрольной влас­ти — это, прежде всего, творческое, восстанавливающее и направляющее влияние соответствующих институтов.

Можно утверждать, что сегодня в Украине формируется контрольная ветвь государственной власти и специ­фика этой ветви власти состоит в том, что ее органы осуществляют функцию общегосударственного контроля, кото­рый определяет направление деятель­ности этой ветви власти.

Развивая конституционную и норма­тивную базу контрольной деятельности, можно создать эффективную систему контроля в Украине.

Правовое обеспечение системы кон­трольной власти в Украине основано на множестве законодательных актов, которые регулируют отдельные виды контрольных органов. Нет единого акта, который бы охватывал все отрасли де­ятельности государства в отношении осуществления контрольных полномо­чий. На сегодняшний день существует потребность в правовом регулировании особенностей контрольной власти и в принятии Закона Украины «О системе контроля и контрольной власти», ко­торый может обеспечить эффективный контроль при осуществлении разных направлений государственной власти.

Контрольная власть имеет все ос­нования быть официально признанной, так как ее осуществляют независимые контрольные органы, действующие от имени государства и отличающиеся от иных видов контроля. В пользу призна­ния контрольной ветви власти как са­мостоятельной ветви государственной власти свидетельствуют новейшие кон­ституции государств, которые обознача­ли ее обособление.

Таким образом, не достаточно выде­ление лишь трех ветвей власти — за­конодательной, исполнительной и су­дебной, и в этом отношении теория разделения властей нуждается в пере­осмыслении, совершенствовании, даль­нейшем творческом развитии. Дело в том, что усложнение и ускорение обще­ственных процессов, все более угрожа­ющая их бесконтрольность, объективно происходящее втягивание в орбиту го­сударственного регулирования доселе неизвестных феноменов общественного бытия и многие другие факторы обус­лавливают необходимость создания новых властных институтов и струк­тур, способных существенно повысить эффективность власти и вместе с тем обеспечить законность и справедливость управления социумом. Естественно, что эти институты и структуры далеко не всегда вписываются в традиционную триаду, как зачастую не вписываются многообразные проявления жизни в за­ранее разработанные схемы [13].

Можно утверждать, что формирова­ние новых ветвей власти, как, впрочем, и модификация традиционных, — про­цесс неизбежный и исторически зако­номерный. Он уже начал свое поступа­тельное движение во многих странах, что и находит отражение в трудах ученых-юристов. При этом несомненно, что далеко не все приводимые государствоведами аргументы в пользу сущес­твования иных ветвей власти можно признать в полной мере научно обосно­ванными или даже истинными. Однако применительно к формированию конт­рольной ветви государственной власти в современном государстве, в частности применительно к Украине, они вполне обоснованны и состоятельны.

Ключевые слова: контрольная власть, массовая информация, омбуд­смен, Конституционный Суд Украины, общегосударственный контроль.

Розвиток державності України актуалізує необхідність відповідного наукового забезпечення, інституалі - зації влади і правової регламентації її здійснення. Формування контроль­ної влади в системі державної влади пов’язане з усвідомленням необхід­ності розвитку підконтрольності ін­ститутів будь-якій публічно-владній діяльності. З огляду на особливість і важливість контролю у функціону­ванні державної влади, доцільно виді­лити його в окремий вид і розрізняти по основних напрямках та інститу­ціях держави. Здійснення контролю як суспільно значущої функції стано­вить сутність поняття «контрольна влада». Контрольна влада поступово формується в самостійну гілку де­ржавної влади, в якій існують особ­ливі органи держави. Специфіка цієї гілки влади полягає в тому, що її органи розсереджені й кожен з них здійснює часткову функцію загаль­нодержавного контролю. Розвиваю­чи конституційну і нормативну базу контрольної діяльності, можна ство­рити ефективну систему контролю в Україні.

The development of икгаіпіап state calls for profound academlc research, estabUshment of power lnstltutlons and legal regulation to exerdse state power. EstabUshment of controlting bodles wlthln the frame of state power ls caused by the reatization of the ne - cesslty to control state power bodles. In vlew of the lmportance of control lt ls expedlent to dlstlngulsh dlfferent types of control. Control as a soclally lmportant functlon constltutes the es­sence of «controlllng power» as a con­cept. Controlllng power ls gradually developlng lnto a separate branch of power, comprlslng speclal government bodles. The speclflclty of thls branch of power lles ln the fact that controlllng bodles are not framed ln one structure, each of them performlng a speclflc part of state control. Whlle developlng the constltutlonal and normatlve basls for controlllng actlvltles lt ls posslble to create effectlve system of control ln Ukralne.

Литература

1. Проблемы общей теории права и го­сударства/ Под общ. ред. В. С. Нерсесян - ца. — М., 1999. — С. 580.

2. Авакьян С. А. Конституционное пра­во России. — М., 1999. — С. 354-357.

3. Чиркин В. Е. Контрольная власть// Государство и право. — 1993. — №4. — С. 11-12.

4. Чиркин В. Е. Государствоведение. — М.:Юристь, 2000. — С. 358-374.

5. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть/ Отв. ред Б. А. Стра - шун. — М., 2005. — С. 306-307.

6. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М. Юристь, 1998. —

С. 156-157.

7. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. — М.: Наука, 1974. — С. 10-34.

8. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Конт­роль как правовая форма деятельности. — М. Юрид. лит., 1987. — С. 35-56.

9. Кивалов С. В. Государственное уп­равление обществом. — О.: Астропринт, 2003. — С. 306-308.

10. Корисін О., Клименко А. Ревізія як форма фінансового контролю/ / Право Ук­раїни. — 2007. — №2. — С. 62.

11. Сушко Л. Зміст контрольної діяль­ності органів державної влади// Право України. — 2006. — №11. — С. 119.

12. Тароєва В. В. Становлення конт­рольної влади в Україні// Актуальні про­блеми держави і права. — 2007. — Вип. 36. —

С. 130.

13. Керимов А. Д. Современное государс­тво: вопросы теории. — М. Норма, 2008. —

С. 116-117.