joomla
РЕФОРМА АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ: НАУКОВІ ПІДХОДИ, ОСНОВНІ НАПРЯМКИ
Юридичний вісник


УДК 342.2(477).001.73



А. Гетьман,

Молодший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Після встановлення адміністратив­но-територіального устрою України та закріплення його системи в Конституції нашої держави активно ведуться роботи щодо його вдосконалення. Адже ефек­тивний адміністративно-територіальний устрій держави (далі — АТУ) відіграє найважливішу роль для організації та діяльності як центральних, так і місце­вих органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування.

Пошуки оптимальної моделі ад­міністративно-територіального устрою України ведуться і до сьогодні. І це не дивно, адже сьогоднішня система АТУ не здатна ефективно виконувати функ­ції держави, особливо функції місцевої влади. У зв’язку з посиленням ролі міс­цевого самоврядування в державі та в житті кожного громадянина, радянський адміністративно-територіальний устрій, що закріпився в незалежній державі, потребує кардинальних змін.

Метою даної статті є аналіз наявних наукових підходів щодо вдосконалення адміністративно-територіального уст­рою України, визначення основних на­прямків його реформування.

Слід зазначити, що проблемам ад­міністративно-територіального устрою нашої держави присвячували та присвя­чують роботи науковці різних галузей

— як юристи, так і географи, економіс­ти, політологи, управлінці та ін. Окре­мим питанням вдосконалення системи АТУ присвячені наукові роботи М. Орзіха, І. Соскіна, О. Батанова, В. Керецмана, І. Магновського, В. Гнилорибова, А. Ткачука, А. Павлюк та ін.

Пошук оптимальної моделі ад­міністративно-територіального устрою України вимагає великих зусиль як на­уковців, законодавців, так і громадян загалом. Даний масив роботи можна, на нашу думку, умовно класифікувати на певні етапи:

— перший етап полягає у визна­ченні основних недоліків існуючого ад­міністративно-територіального устрою України;

— другий етап полягає у розробці цілісного наукового бачення, обґрунту­вання необхідності зміни чи вдоскона­лення існуючої системи АТУ;

— третій етап — комплексна рефор­ма адміністративно-територіального ус­трою, конституційне, законодавче врегу­лювання даного інституту.

Робота по вдосконаленню АТУ про­ходить в певних хронологічних рамках, а тому весь пошук оптимальної моделі системи АТУ в незалежній Україні мож­на умовно класифікувати на такі хроно­логічні етапи:

— пошук оптимального АТУ після проголошення незалежності України до прийняття Конституції 1996 року (1991-1996 рр.);

— робота по вдосконаленню АТУ після прийняття Конституції України 1996 року до 2005 року (так звана тери­торіальна реформа Р. Безсмертного);

— сучасні наукові підходи та на­прямки по реформуванню АТУ.

Після проголошення незалежності нашої держави, та до прийняття Консти­туції 1996 року, проблемам адміністра­тивно-територіального устрою приділя­лося багато уваги в контексті проблем пошуку та вибору тієї чи іншої форми державного устрою незалежної України. Висувалося багато концепцій стосовно збереження чи зміни форми державного устрою, а разом зі зміною державного устрою і зміни системи адміністратив­но-територіального устрою.

Зокрема на початку 1990-х років ак­тивно дискутувалося питання про феде­ралізацію нашої країни, а разом з нею встановлення нового адміністративно-територіального устрою.

Низка авторів — як вчених, так і практиків — вказували на доцільність запровадження федеративного устрою в Україні або шляхом об’єднання окре­мих областей, або надання їм статусу суб’єктів федерації, посилаючись при цьому переважно на історичне мину­ле українських земель та відмінність у ментальності населення, що проживає в різних частинах України [5, 300].

Проте такий підхід не знайшов ши­рокої підтримки серед науковців, зако­нодавців, оскільки йшлося б про зовсім новий державний устрій, а разом з ним і новий АТУ не властивий як українсь­кій радянській державі, так і незалежній Україні як правонаступниці УРСР.

Тому більшість науковців намагали­ся обґрунтувати необхідність вдоско­налення радянської системи АТУ без зміни форми державного устрою держа­ви, спираючись на принцип унітаризму. Наприклад, професор М. П. Орзіх ос­новними елементами нового адміністра­тивно-територіального устрою вважає територіальні одиниці, управління яки­ми здійснюється централізовано держа­вою (край), і ті, які діють на принципах самоврядування: область, район, насе­лений пункт [8, 67]. Не витримала кри­тики і економічна модель системи АТУ, згідно з якою пропонувалося поділити територію України на 10-12 економіч­них районів, мережа яких збігалася б в основному з 12-13 історичними ре­гіонами [15, 103]. Оскільки йшлося про так звані економічні райони, або еко­номічні регіони, як адміністративно-те­риторіальні одиниці, що суперечило ус­таленій радянській системі АТУ, то ця модель також не знайшла законодавчо­го відображення. Проте переважна біль­шість науковців дотримувалась думки щодо збереження теперішнього поділу України на області і райони, котрі роз­глядаються оптимальною адміністратив­но-територіальною одиницею і в умовах становлення на їх просторі місцевого самоврядування [6]. Тому у Конститу­цію 1996 року перекочувала радянська модель АТУ, і одразу ж розпочалася робота по його вдосконаленню та уза­коненню, оскільки нова Конституція в окремому розділі встановила систему АТУ (ст. 133, розділ IX) та визначила, що питання територіального устрою Ук­раїни повинно регулюватись окремим законодавчим актом (ст. 92).

На сьогодні такого законодавчого акта немає, а питання АТУ регулюється застарілими радянськими нормативними актами в частині, що не суперечать Ос­новному Закону. Застаріле законодавс­тво про АТУ породило низку недоліків у цій сфері — недосконалість понятійно-категоріального апарату у сфері АТУ, надмірна подрібненість та невпорядко­ваність адміністративно-територіальних одиниць, невирішення питання щодо статусу адміністративно-територіаль­них одиниць (населених пунктів), що перебувають під юрисдикцією органів інших адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів), відсут­ність чіткої процедури та критеріїв кла­сифікації населених пунктів, утворення, перетворення окремих адміністративно-територіальних одиниць та ін. Але, ма­буть, одним з найголовніших недоліків існуючого АТУ є невідповідність його основним засадам місцевого самовряду­вання, що активно розвивається в на­шій державі. В межах існуючого АТУ як територіальної основи місцевого са­моврядування система місцевого само­врядування не здатна реально здійсню­вати свої функції по вирішенню питань місцевого значення.

У 1997 році була утворена Держав­на комісія з проведення адміністративної реформи, яка підготувала Концепцію ад­міністративної реформи в Україні, згідно з якою реформування адміністративно-те­риторіального устрою держави є однією із складових адміністративної реформи [10]. На вирішення цієї проблеми вже у 1997 року на розгляді Верховної Ради України перебував проект Закону Ук­раїни «Про адміністративно-територіальний устрій України» (реєстр. № 0907, ініціатори внесення — народні депутати України Р. П. Безсмертний, I. Р. Юхновський, В. М. Стретович). Зазначеним законопроектом система адміністратив­но-територіального устрою відповідала статті 133 Конституції, хоча вже тоді ба­гато вчених виступали про необхідність вдосконалення та зміни існуючої систе­ми АТУ. На даний законопроект через свою недосконалість Президентом Украї­ни було застосовано право вето.

Вже у 2000 році найважливішими завданнями Комісії з питань адміністра­тивно-територіального устрою були уза­гальнення та аналіз пропозицій щодо внесення змін до системи адміністра­тивно-територіального устрою України, організація вивчення іноземного досвіду формування системи адміністративно-територіального устрою та розв’язання проблем у цій сфері [11]. З того часу і дотепер на необхідності проведення ре­форми АТУ наголошувалось у послан­нях Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовніш­нє становище України» у 2003, 2005 та роках. В Універсалі Національної Єдності йдеться про «стимулювання розвитку місцевого самоврядування, підвищення його ролі і статусу шля­хом забезпечення фінансово-економіч­ної спроможності та реформування ад­міністративно-територіального устрою. Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2015 р. передба­чено провести у 2009-2015 роках ад­міністративно-територіальну, бюджетну та податкову реформи з метою зміцнен­ня фінансово-економічної основи тери­торіальних громад [9, 159].

Серед вище сказаного заслуговує на увагу модель АТУ, запропонована Р. Безсмертним у проекті Закону Ук­раїни «Про територіальний устрій Ук­раїни» 2005 року, оскільки всі законо­проекти та більшість наукових поглядів того часу зводились лише до окремого «косметичного» вдосконалення системи АТУ. Даним законопроектом пропону­валося встановити трирівневу систему АТУ: регіони (міста-регіони) — райо­ни (міста-райони) — громади. Базовою ланкою АТУ було визначено громаду. Запропоновано також кількісні парамет­ри нових адміністративно-територіаль­них одиниць: для громад, як правило, не менше 5 тис. жителів, для району — не менше 70 тис., для регіону — не мен­ше 750 тис. Визначено також критерії віднесення населених пунктів до окре­мих категорій — село, містечко, міс­то, порядок утворення та ліквідації ад­міністративно-територіальних одиниць, встановлення їхніх меж, перейменуван­ня тощо [12]. Актуальним та важливим положенням законопроекту є те, що ре­форму АТУ пропонувалося здійснювати за принципом «знизу догори», розпочи­наючи із формування громад. Але, на думку більшості науковців, даний за­конопроект не відповідав національним інтересам, не мав наукової основи, в ньому містилися суперечності з іншими законодавчими актами, зокрема у сфері місцевого самоврядування, фінансового наповнення реформи АТУ тощо.

По суті даний законопроект, або так звана територіальна реформа Р. Без­смертного мала однобічний характер, бо, як зазначає В. Гнилорибов, адміністра­тивно-територіальний устрій — це не просто проблема розподілу території держави на певні частини, насамперед йдеться про владу та її організацію як у центрі, так і в територіальних утво­реннях [3, 37]. Філософія ж реформи Р. Безсмертного полягала у швидкому поділі України на нові територіальні одиниці. Але ж власне АТУ — це не простий поділ території держави на певні частини, як деякі вважають, це поділ території держави на конкретні адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких утворюються та здійсню­ють свої функції як органи державної влади, так і органи місцевого самовря­дування. При чому реалізація саме фун­кцій місцевого самоврядування в межах системи АТУ має сьогодні надзвичайно концептуально-важливе значення, ос­кільки Україна прагне стати сильною європейською державою, із розвинутою системою місцевого самоврядування.

Тому дуже влучно зазначає О. В. Ба­танов, що реформа адміністративно-тери­торіального устрою України об’єктивно повинна узгоджуватись з реформою місцевого самоврядування, причому ос­тання має бути первинною. Спочатку потрібно змоделювати загальне бачення системи місцевого самоврядування, що відповідає як вітчизняним традиціям, так і потребам держави та суспільства на сучасному етапі. І лише потім уже під визначену модель місцевого само­врядування слід вибудувати адекватну модель адміністративно-територіального устрою, який фактично є територіаль­ною основою місцевого самоврядування [2, 52]. Дійсно, більшість запропонова­них моделей вдосконалення АТУ того часу торкалися лише зміни самої сис­теми АТУ, а зміна системи місцевого самоврядування відбувалася лише після реформи АТУ, що не відповідає практи­ці європейських держав. Наприклад, у Франції такі ланки місцевого самовря­дування, як комуни, кантони, округи, є водночас і адміністративно-територіаль­ними одиницями, і самостійними еле­ментами системи місцевого самовряду­вання [4, 45].

Також важливе значення для рефор­ми АТУ має ідея регіоналізації Украї­ни. Деякі законопроекти з питань АТУ зокрема і проект Р. Безсмертного, виді­ляли та виділяють «регіон» окремою адміністративно-територіальною одини­цею того чи іншого рівня. На сьогодні присутність серед основних засад тери­торіального устрою (ст. 132 Конститу­ції України) і терміна «регіон», і відсут­ність його в самій системі АТУ (ст. 133 Конституції) не дає нам підстави вва­жати «регіон» окремою адміністратив­но-територіальною одиницею. На дум­ку В. Керецмана, під регіоналізацією на сьогоднішньому етапі розвитку Ук­раїни слід мати на увазі не зміну ад­міністративно-територіального устрою, а перерозподіл владних повноважень між центральними та регіональними органами [5, 303].

На нашу думку, регіоналізація по­винна передбачати надання адміністра­тивно-територіальним одиницям нижчо­го рівня низки нових повноважень та функцій, необов’язково через створення регіонів як окремих адміністративно-те­риторіальних одиниць.

З 2007 року і до сьогодні діє Модель адміністративно-територіальної рефор­ми в Україні, що розроблена Інститутом трансформації суспільства та ухвалена Всеукраїнською радою (Київ, 12 липня

2006 року) як базова для проведення адміністративно-територіальної рефор­ми в Україні. На основі даної Моделі був розроблений проект Закону «Про внесення змін до Конституції України», що стосується в основному двох основ­них розділів Конституції — адміністра­тивно-територіального устрою і місцево­го самоврядування.

Систему адміністративно-тери­торіального устрою за проектом скла­датимуть паланки (суто українська наз­ва організованої та керованої території козацька паланка) та громади, статус яких, а також порядок вирішення пи­тань щодо адміністративно-територіаль­ного устрою визначатиметься окремим законом. Замість областей та районів пропонується створити 42 паланки або департаменти. Система місцевого само­врядування в Україні згідно з запропо­нованою системою АТУ повинна мати цілісну вертикально-горизонтальну структуру і складатися з двох рівнів: територіальних громад та паланок (де­партаментів).

Цю систему місцевого самовряду­вання в Україні варто доповнити його особливою формою — містом-агломерацією, якому потрібно надати подвійний статус — громади і паланки. Йдеться про великі міста-мегаполіси з прилегли­ми до них громадами. В Україні може бути сформовано 33 міста-агломерації, серед яких Київ, Севастополь, 25 ниніш­ніх обласних центрів [1, 25]. Ця модель АТУ, на нашу думку, має ряд позитив­них моментів, зокрема, це стосується пріоритетної ролі саме місцевого самов­рядування при здійсненні реформи АТУ та обґрунтування доцільності введення адміністративно-територіальної одиниці і основної ланки місцевого самовряду­вання — громади.

Напередодні останніх президентсь­ких виборів тепер вже екс-президент В. А. Ющенко запропонував власний народний проект Конституції України, а в ньому і нову модель АТУ. Згідно з цією моделлю систему адміністративно-тери­торіального устрою України становлять: громади — міста, містечка, села або об’єднання кількох населених пунктів, райони, області, Автономна Республіка Крим, які є невід’ємними складовими частинами України. Але даний проект так і не знайшов свого логічного про­довження через політичне становище тодішнього президента, і оскільки прос­то встановлював нову систему АТУ, так званий територіальний каркас для міс­цевого самоврядування.

Активно в законодавчому пошуку регулювання адміністративно-тери­торіального устрою працює сьогодні Міністерство регіонального розвитку та будівництва України. Розроблений Міністерством, на нашу думку, най­досконаліший Проект Концепції рефор­ми адміністративно-територіального устрою України, в якій зазначається поняття «адміністративно-територіаль­них одиниць», вимоги до них, рівні ад­міністративно-територіальних одиниць, етапи проведення, фінансове забез­печення тощо [13, 81-90]. Як зазна­чає А. Ткачук, наша держава повинна мати трирівневий адміністративно-те­риторіальний устрій: регіони (нинішня АРК та області), райони (нові райони, що є значно більшими за нинішні) і громади (як базова основа). Причому адміністративно-територіальні одиниці є територіальною основою для створен­ня органів місцевого самоврядування на всіх трьох рівнях; на рівнях регіонів і районів буде утворено органи виконав­чої влади [14, 39].

Отже, з вищевикладеного матеріалу про реформування АТУ можна зробити певні висновки:

— пошук оптимальної моделі ад­міністративно-територіального устрою України ведеться і до сьогодні. Даний пошук включає в себе великий масив роботи як науковців, так і законодавців, і його можна поділити на етапи, кожен з яких може здійснюватися в певних хронологічних рамках;

— сучасні наукові підходи та на­прямки реформування системи АТУ в більшості не зводяться лише до про­стого нового поділу території держави на окремі одиниці. Як влучно зазначає

І. Магновський, іноді до проблеми те­риторіальної організації нашої держа­ви спостерігається однобічний підхід [7, 128-129]. Це в першу чергу і сто­сується здійснення реформи АТУ шля­хом нового простого поділу території держави. Але сьогодні домінуюча роль при реформуванні АТУ належить місце­вому самоврядуванню. А тому реформа АТУ і реформа місцевого самоврядуван­ня нерозривно пов’язані і повинні про­водитись одночасно;

— з аналізу наукових підходів мож­на вести мову і про те, що реформа АТУ

— це складне комплексне явище, яке в своїй основі повинно включати реформу місцевого самоврядування і власне ре­форму АТУ, а також і адміністративну, бюджетну, податкову, судову, земельну реформи, реформи освіти та охорони здоров’я, без яких неможливе здійснен­ня реформ у сфері АТУ.

Ключові слова: моделі адміністра­тивно-територіального устрою, система адміністративно-територіального уст­рою, реформа місцевого самоврядуван­ня, адміністративно-територіальні оди­ниці, регіоналізація, регіон, громади.

У статті з позицій конституцій­ної науки та законодавчої і законо-проектної роботи розглянуто ос­новні наукові підходи та напрямки вдосконалення існуючої системи ад­міністративно-територіального ус­трою України.

В статье с позиций конституци­онной науки, законодательной и за­конопроектной работы рассмотрены основные научные подходы и направ­ления совершенствования сущест­вующей системы административно-территориального устройства Украины.

In the article from positions of constitutional science and legislative works are considered basic scientific approaches and directions of perfection of the existent system of administrative - territorial device of Ukraine.

Література

1. Адміністративно-територіальна ре­форма в Україні: оптимальна модель / за заг. ред. О. І. Соскіна. — К. : Ін-т транс­формації суспільства, 2007. — 288 с.

2. Батанов О. Реформа конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні / / Економічний часопис — ХХІ. — 2007.

— № 9-10. — С. 51-53.

3. Гнилорибов В. В. Проблеми правово­го статусу територіальних утворень в Ук­раїні // Вісник державної служби України.

— 2005. — № 4. — С. 36-39.

4. Зарубіжний досвід організації та ро­боти місцевої влади / за заг. ред. П. В. Во­рони. — Полтава, 2009. — 287 с.

5. Керецман В. Ю. Ідея регіоналіза - ції в Україні: основні підходи / / Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. — 2004. — № 4 (12).

— С. 299-306.

6. Крот О. М. До питання про держав­ний устрій країни та управління тери­торією // Матеріали науково-практичної конференції «Актуальні проблеми управ­ління територіями в Україні». — К., 1993.

— С. 77-78.

7. Магновський І. И. Конституцій­но-правові аспекти реформування тери­торіального устрою України // Науковий вісник Львівського державного універси­тету внутрішніх справ. — 2010. — № 1.

— С. 127-135.

8. Орзіх М. Концепція правового ста­тусу самоврядних територій і органів міс­цевого самоврядування в Україні // Місце­ве та регіональне самоврядування України.

— 1994. — № 4 (9). — С. 67-75.

9. Павлюк А. П. Реформування ад­міністративно-територіального устрою України: проблеми та перспективи реалі­зації // Стратегічні пріоритети. — 2007.

— № 1 (2). — С. 159-164.

10. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Ук­раїні : указ Президента України від 22 лип. 1998 р. № 810 // Урядовий кур’єр. — 1998.

— № 141-142.

11. Про Положення про Комісію з пи­тань адміністративно-територіально­го устрою : указ Президента України від 30 жовт. 2000 р. № 1168/2000 / / Офіцій­ний вісник України. — 2000. — № 44. — Ст. 1888.

12. Про територіальний устрій України : проект Закону України // Реформа для лю­дини : зб. матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. — К. : Секретаріат Кабінету Міністрів України, 2005. — С. 23-46.

13. Ткачук А. З історії реформ ад­міністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки / А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Танущак. — К. : Леста, 2009.

— 127 с.

14. Ткачук А. Приречені на провінцій­ність. Загальмована адміністративно-те­риторіальна реформа підпільно рухається країною, і держава не має іншого виходу, ніж очолити зміни // Народний депутат.

— 2009. — № 53. — С. 36-44.

15. Яковина М. М. Проблеми вдоскона­лення територіального устрою та регіо­нального самоврядування // Матеріали науково-практичної конференції «Актуаль­ні проблеми управління територіями в Ук­раїні». — К., 1993. — С. 103-104.


2. Відомому правознавцю М. Коркуно - ву, окрім позитивістських переконань (що складають основу його правової концепції) були притаманні соціологічно-правові і пси­хологічно-правові погляди. Вчений прагнув сформулювати принципи взаємозв’язку де­ржавних законів з суспільними відносина­ми, соціальним порядком та дослідити пра­во як взаємний психічний зв’язок людей.

3. Позитивістську концепцію дорево­люційного юриста В. Каткова називають « екстремістською». Вчений намагався до­вести доцільність повної відмови від понят­тя «право» і використання лише поняття «закон».

4. Austin J. Lectures on Jurisprudence or the Philosophy of Positive Law. — London, 1873 ; Renner K. Die Rechtsinstitute des Privatrechts (1904). — Stuttgart, 1965; Bergbohm K.

Jurisprudenz und Rechtsphilosophie. — Leipzig, 1892 ; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. — М., 1910. — Т. I ; Рождест­венский А. Основы общей теории права. — М., 1912 ; Катков В. Д. Реформированная общим языковедением логика и юриспруден­ция. — О., 1913.

5. Редкин П. Г. Из лекций по истории философии права в связи с историей фило­софии вообще. Т. I. — С. Пб, 1889. — С. 8.

6. Наведені погляди, в першу чергу, притаманні такому німецькому правознав - цю-псевдонеогегельянцю, що виправдову­вав фашистську диктатуру, як К. Ларенц. Про його негативне ставлення до юридич­ного позитивізму див.: Larenz K. Deutsche Rechtserneurung und Rechtsphilosophie. — Tübingen, 1934.