joomla
КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ НАЦІОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА В СОЦІАЛЬНО-КУЛЬТУРНІЙ (ДУХОВНІЙ) СФЕРІ
Юридичний вісник


Б. Пережняк,

Кандидат юридичних наук, професор кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії

Важливим засобом проведення де­ржавної політики в соціально-культурній (духовній) сфері є законодавство. За предметом і спрямованістю правового регулювання законодавство в цій сфері підрозділяється на окремі підгалузі: за­конодавство про освіту, про науку, про культуру. Розвитку та вдосконаленню законодавства, що регулює багатогранні суспільні відносини в цій сфері, у сучас­них умовах приділяється значна увага.

Правове регулювання в соціально - культурній сфері спрямоване на закріп­лення основних засад, принципів ор­ганізації та діяльності органів держави (Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів); удосконалення системи ор­ганів управління (центральних і місце­вих); оптимальний розподіл компетенції між суб’єктами (органами загальної та галузевої компетенції, між їхніми різни­ми ланками, органами місцевого само­врядування); поліпшення процедурної роботи апарату управління, порядку здійснення покладених на нього завдань і функцій.

У концепції розвитку законодавства України, розробленій Інститутом держа­ви і права ім. В. М. Корецького НАН України, передбачено, зокрема, що роз­виток законодавства має здійснюватися стосовно: а) традиційних галузей та інс­титутів права; б) сфер суспільної діяль­ності, що охоплюються комплексними галузями законодавства; в) основних напрямів діяльності (функцій) держави [1]. Виходячи з цього, має вдосконалю­ватися та розвиватися законодавство, зокрема з окремих галузей духовного життя суспільства — освіти, науки, культури, мови, релігій, видавничої, бібліотечної, музейної, архівної справи, охорони пам’яток історії і культури.

Незважаючи на соціально-правову значимість, проблема вдосконалення нормативно-правової бази розбудови в соціально-культурній (духовній) сфері не одержала ще достатньої уваги в пра­вових дослідженнях. Аналіз розвитку законодавства в цій сфері міститься ок­ремими статтями, главами монографіч­них праць і підручників [2]. За останній час появилися дисертаційні досліджен­ня законодавчого забезпечення окремих галузей соціально-культурного будів­ництва [3].

Проте мало комплексних досліджень законодавчого забезпечення, розбудови як у цілому в соціально-культурній (ду­ховній) сфері, так і в окремих її галузях. З вітчизняних праць у цьому напрямі слід відзначити монографію А. О. Селіванова «Наука і закон. Перший досвід сис­темного аналізу законодавства у сфері науки і науково-технічної діяльності» [4], а із зарубіжних — колективну моно­графію В. І. Шкатулли, О. Н. Смоліна, С. М. Широбокова та В. М. Утенкова «Проблемы функционирования и разви­тия законодательства об образовании» і колективну монографію за редакцією

В. В. Лапаєвої «Законодательство о на­уке. Современное состояние и перспек­тивы развития» [5].

Сучасна стратегія розвитку соціаль­но-культурної (духовної) сфери в Ук­раїні та її перспективи визначені держа­вою в кількох концепціях та програмах:

- Загальнодержавна програма роз­витку національної кіноіндустрії на 2003 — 2007 роки (затверджена Зако­ном України від 25 грудня 2002 р.);

- Концепція державної політики в галузі культури на 2005 — 2007 роки (затверджена Законом України від 3 бе­резня 2005 р.);

- Національна доктрина розвит­ку освіти (затверджена Указом Пре­зидента України від 1 7 квітня 2002 р. № 347/2002);

- Про першочергові заходи щодо збагачення та розвитку культури і ду­ховності українського суспільства (Указ Президента України від 24 листопада

2005 р. № 1647/2005);

- Концепція державної програ­ми розвитку освіти на 2006 — 2010 роки (схвалена розпорядженням Ка­бінету Міністрів України від 12 липня

2006 р.);

- Концепція державної програми роз­витку архівної справи на 2006 — 2010 роки (схвалена розпорядженням Кабі­нету Міністрів України від 23 серпня 2005 р.);

- Державна програма розвитку куль­тури на період до 2007 року (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів Ук­раїни від 6 серпня 2003 р. № 1235).

Досягнення визначених у держав­них концепціях цілей і завдань дер­жавної політики в певних галузях соціально-культурного будівництва має забезпечувати посилення законотвор­чості в цій сфері.

Мета даної статті — аналіз де­яких концептуальних засад система­тизації національного законодавства в соціально-культурній (духовній) сфері.

Слід погодитися з думкою О. С. Ли - сенкової, що структурно-функціональна будова сучасної системи законодавства України вимагає перегляду теоретичних уявлень про форми систематизації зако­нодавства України (кодифікацію, кон­солідацію, інкорпорацію) [6].

Повною мірою ці вимоги мож­на віднести й до аналізу системати­зації національного законодавства в соціально-культурній (духовній) сфері.

Систематизація законодавчих ак­тів у соціально-культурній (духовній) сфері базується на загальнотеоретич­них дослідженнях. Ю. М. Оборотов, визначаючи систематизацію законо­давства як діяльність, спрямовану на впорядкування нормативно-правових актів, приведення їх до певної узгодже­ної системи, виділяє такі види: 1) облік нормативно-правових актів; 2) інкор­порацію; 3) консолідацію; 4) кодифіка­цію [7].

Як зазначається в правовій літе­ратурі, інкорпорація ґрунтується на зовнішній систематизації законодавст­ва — його об’єднанні без змін норма­тивного змісту в збірники за певною ознакою [8]. Ю. М. Оборотов дає ці­каву класифікацію різновидів інкор­порацій: за суб’єктами — офіційна і неофіційна; за критерієм відбору нормативно-правового матеріалу — хронологічна, предметна; за обсягом нормативно-правового матеріалу — генеральна і часткова [9].

Прикладами інкорпорації законодав­чих актів у соціально-культурній (духов­ній) сфері можуть служити такі збірни­ки: «Законодавство України про освіту і науку», «Законодавство України про культуру», «Збірник основних норма­тивних актів про вищу освіту, наукову діяльність, підготовку та атестацію нау­кових кадрів», «Нормативно-правові до­кументи з питань вищої освіти», «Право­ве регулювання туристичної діяльності в Україні» [10].

Кодифікація, на думку Ю. М. Обо - ротова, — створення нового логічно цілісного нормативно-правового акта (кодексу, основ) на основі старих ак­тів, з частковою або повною зміною їх­нього змісту, усуненням прогалин і су­перечностей.

Прикладом кодифікації в соціально - культурній (духовній) сфері може слу­жити проект Кодексу законів України про культуру, який вніс у 2003 році народний депутат України М. М. Поп- лавський.

Загальна частина цього законопроек­ту за структурою включає 16 розділів:

Розділ і. Загальні положення


Розділ II. Державна політика у сфері культури

Розділ III. Державне управління та державна підтримка сфери культури Розділ IV. Діяльність у сфері культу­ри. Суб’єкти діяльності у сфері культури Розділ V. Правова регламентація діяльності професійних творчих праців­ників та творчих спілок

Розділ VI. Організація аматорської діяльності, діяльності клубних закладів Розділ VII. Особливості право­вого регулювання театралізованих масово-видовищних заходів (естрадних, спортивних тощо)

Розділ VIII. Особливості регламента­ції естрадно-циркової справи

Розділ IX. Правове регулювання гас­трольної діяльності

Розділ X. Правове регулювання виставкової діяльності у сфері культури Розділ XI. Правова регламентація діяльності у сфері кінематографії

Розділ XII. Правове регулювання діяльності у сфері кіновідеомережі та кіновідеопрокату

Розділ XIII. Правове регулювання ар­хівної справи

Розділ XIV. Правове регулювання бібліотечної справи

Розділ XV. Правове регулювання му­зейної справи

Розділ XVI. Правове регулювання правовідносин, пов’язаних з охороною культурної спадщини

Для проекту Кодексу законів України про культуру, який вніс М. М. Поплавсь - кий, характерним є ті самі недоліки, про які вже зазначалося в правовій літературі, зокрема недоліки юридико-технічного ха­рактеру, серед яких — відсутність чітко прописаних правових механізмів реаліза­ції їхніх норм, що ускладнює застосуван­ня цих норм на практиці.

Виходячи з традиційних основних галузей соціально-культурної (духовної) сфери, можна систематизувати: законо­давство у сфері освіти, законодавство у сфері науки і науково-технічної діяль­ності, законодавство у сфері культури.

Так, до системи законодавства, що ре­гулює відносини у сфері освіти, входять: Закон Україні «Про освіту» (1991 р.),

Закон Україні «Про професійно-технічну освіту» (1998 р.), Закон Україні «Про середню загальну освіту» (1999 р.), За­кон Україні «Про позашкільну освіту» (2000 р.), Закон Україні «Про дошкіль­ну освіту» (2001 р.), Закон Україні «Про вищу освіту» (2001 р.),

З прийняттям 13 грудня 1991 р. Зако­ну України «Про основи державної полі­тики у сфері науки і науково-технічної діяльності» в Україні розпочався процес створення правових засад в науковій сфері. (Зараз цей Закон діє в редакції від 1 грудня 1998 р. під назвою: Закон Ук­раїни «Про наукову і науково-технічну діяльність»). Крім вже зазначеного, відно­сини в науковій сфері регулюють також: Закон Україні «Про науково-технічну ін­формацію» (1993 р.), Закон Україні «Про наукову і науково-технічну експертизу» (1995 р.),

До 1992 року законодавство України з питань культури не мало єдиного ба­зового системоутворюючого акта. Воно складалося із сукупності досить розріз­нених за конкретним змістом в основ­ному галузевих нормативних актів, що регламентували діяльність суб’єктів та об’єктів управління у сфері мистецтва, культурно-просвітницької роботи, кіне­матографії, телебачення і радіомовлен­ня, видавничої справи тощо.

14 лютого 1992 року Верховна Рада України прийняла Основи законодавства України про культуру, які визначають правові, економічні, соціальні, організа­ційні засади розвитку культури в Україні, регулюють суспільні відносини у сфері створення, поширення, збереження та використання культурних цінностей і спрямовані на реалізацію суверенних прав України у сфері культури; відро­дження і розвиток культури української нації і культур національних меншин, які проживають на території України; забезпечення свободи творчості, віль­ного розвитку культурно-мистецьких процесів, професійної та самодіяльної художньої творчості; реалізацію прав громадян на доступ до культурних цін­ностей; соціальний захист працівників культури; створення матеріальних і фі­нансових умов розвитку культури.

Основи законодавства України про культуру структурно складаються із

7 розділів, у яких, зокрема, розкривають­ся: права й обов’язки громадян у сфері культури; діяльність у сфері культури; фінансування і матеріально-технічне за­безпечення культури; соціальні гарантії та захист прав працівників; міжнародні культурні зв’язки; відповідальність за порушення законодавства про культуру.

Суттєвим кроком розвитку законо­давства про культуру стало прийняття Законів України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» (1992), «Про телебачення і радіомов­лення» (1993, нова редакція 2006 р.), «Про національний архівний фонд і ар­хівні установи» (1993), «Про музеї та музейну справу» (1995), «Про інфор­маційні агентства» (1995), «Про біб­ліотеки та бібліотечну справу» (1995), «Про видавничу справу» (1997), «Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України» (1997), «Про кінематографію» (1998), «Про вивезен­ня, ввезення та повернення культурних цінностей» (1999), «Про охорону куль­турної спадщини» (2000), «Про держав­ну підтримку книговидавничої справи в Україні» (2003), «Про театри і теат­ральну справу» (2005), «Про Концепцію державної політики в галузі культури на 2005 — 2007 роки» (2005), «Про внесення змін до статті 255 Кодексу України про адміністративні порушення щодо порядку та умов демонстрування і розповсюдження фільмів в Україні» (2006) тощо.

Проект Закону України «Про куль­туру» було надруковано за підписом Го­лови Верховної Ради України О. О. Мо­роза в друкованому органі Міністерства культури і туризму України — газеті «Культура і життя» 30 серпня 2006 року [11]. Його мета — визначення пра­вових засад діяльності у сфері культу­ри, врегулювання суспільних відносин, пов’язаних із створенням, розповсю­дженням, збереженням і використанням культурних цінностей.

Структурно цей законопроект скла­дається з десяти розділів:

Розділ І. Загальні положення

Розділ ІІ. Права і обов’язки громадян у сфері культури

Розділ ІІІ. Діяльність у сфері куль­тури

Розділ ІУ. Базова мережа закладів культури

Розділ У. Фінансування і забезпе­чення господарської діяльності закладів культури

Розділ УІ. Соціальні гарантії у сфері культури

Розділ УІІ. Участь громадськості у розвитку сфери культури

Розділ УІІІ. Міжнародні культурні зв’язки

Розділ ІХ. Відповідальність за пору­шення законодавства про культуру

Розділ Х. Прикінцеві положення

Підводячи підсумки вищезазна­ченому, слід погодитися з думкою

С. В. Бобровник, що систематизація є передумовою ефективності чинного за­конодавства, усунення суперечностей, прогалин і застарілих норм у праві; вона робить законодавство більш зручним і доступним для користування, сприяє зміцненню законності в регулюванні суспільних відносин [12].

Прийняття і впровадження нового Закону України «Про культуру» дасть змогу ефективніше формулювати й ре­алізувати державну політику у сфері культури. Подальший розвиток та по­новлення має одержати також законо­давство щодо гастрольної діяльності, бібліотечної та музейної справи, кінема­тографії, охорони пам’яток тощо.

Досить проблемними залишаться пи­тання про Кодекс законів про культуру, Кодекс законів про освіту тощо. Існує необхідність в систематизації законо­давчого масиву в соціально-культурній (духовній) сфері, але, на наш погляд, в найближчий перспективі сумнівно при­йняття зведеного акта, який замінив би діючі акти у сфері освіти і культури (а їх, відповідно, 5 і 12). Дослідження за­конодавчої бази соціально-культурного (духовного) будівництва, практики за­стосування законодавства зарубіжного досвіту ще не досягли того рівня уза­гальнення, який міг би бути достатнім для підготовки кодифікованого акта.

Українське законодавство в соціаль­но-культурній (духовній) сфері увібра­ло в себе практично весь позитивний досвід, накопичений демократичними інститутами в регулюванні і реалізації принципу доступності освітянських пос­луг, свободи літературної, художньої, наукової і технічної творчості, охорони культурної спадщини, збереження істо­ричних пам’яток та інших об’єктів, що становлять культурну цінність.

Значний масив національного законо­давства в соціально-культурній (духовній) сфері робить актуальним питання про рі­вень системної організації цього масиву. При цьому не виключається можливість переходу цього утворення при необхід­ному кількісному накопиченні правових норм на новий якісний рівень в структурі права (враховуючи комплексну природу такого правового утворення).

Розвиток сучасного національного законодавства в соціально-культурній (духовній) сфері не може не співвідно­ситися з тенденціями міжнародного і зарубіжного, насамперед європейсько­го, процесів правового регулювання у цій сфері. Враховуючи певну транстери-торіальність соціально-культурних по­рогів (Болонський процес тощо), особ­ливого значення набуває гармонізація національних, регіональних і глобальних їх регуляторів. Національне законодав­ство в соціально-культурній (духовній) сфері не може існувати поза загальнос­вітового, європейського процесу вирі­шення соціально-культурних проблем. Цікавою і корисною для України може бути практика міжнародного регулюван­ня соціально-культурної (духовної) сфе­ри в рамках Співдружності Незалежних Держав і Європейського Союзу.

Ключові слова: законодавство, ду­ховна сфера, євроінтеграція.

Досліджуються концептуальні за­сади систематизації національного законодавства в соціально-культур­ній (духовній) сфері з врахуванням євроінтеграційного курсу України

The author analysis the conceptual bases for structuring the national leg - islation in socio-cultural (spiritual) sphere accounting for the course of Ukraine towards European integration.

Література

1. Див.: Адміністративне право Украї­ни: підручник / за заг. ред. С. В Ківало - ва. — О.: Юрид. літ., 2003. — С. 511.

2. Див.: Копієвська О. Правове регулю­вання відносин у сфері культури // Пра­во України. — 2004. — № 8. — С. 82-85; Пережняк Б. А. Состояние законодатель­ной базы социально-культурного строи­тельства в Украине // Юрид. вестник. — 1994. — № 1. — С. 79-81; Пережняк Б. А. Правові засади державної політики в соціально-культурній сфері / / Державне управління: теорія і практика / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — С. 363-372.

3. Див.: Задихайло О. А. Організа­ція управління культурою в Україні (ад­міністративно-правовий аспект): ав - тореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 2006. — 19 с.; Овсієнко-Миронова Г. В. Організаційно-правові засади управління ви­давничою справою в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X, 2006. — 20 с.; Рак­ша Н. С. Адміністративно-правове забезпе­чення права громадян на освіту: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Л., 2007. — 20 с.

4. Див.: Селиванов А. О. Наука і закон. Перший досвід системного аналізу законо­давства у сфері науки і науково-технічної діяльності. — К.: Логос, 2003.

5. Див.: Шкатулла В. І., Смолин О. Н., Широкобоков С. М., Утенков В. М. Пробле­мы функционирования и развития законо­дательства об образовании. — М., 1999; Законодательство о науке. Современное состояние и перспективы развития / Под ред. В. В. Лапаевой. — М., 2004.

6. Див.: Лисенкова О. С. Система законо­давства України: структурно-функціональ­на характеристика: автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.01. — К, 2001. — С. 2.

7. Див.: Оборотов Ю. Н. Теория госу­дарства и права (прагматический курс): экзаменац. справ. — О.: Юрид. лит.,

2005. — С. 85-86.

8. Див.: Сорокін В. В. О систематизации переходного законодательства / / Журн. рос. права. — 2001. — № 7. — С. 60.

9. Див.: Оборотов Ю. Н. Вказ. твір. — с. 86.


10. Див.: Законодавство України про ос­віту і науку. — К.: Парламент, вид-во, 1999; Законодавство України про культуру. — К.: Парламент, вид-во, 1999; Збірник основних нормативних актів про вищу освіту, нау­кову діяльність, підготовку та атестацію наукових кадрів / за ред. проф. М. І. Пано­ва. — X.: Гриф, 2003; Нормативно-правові документ из питань вищої освіти / за ред. Я. Я. Болюбаша. — К, 2003; Правове регу­лювання туристичної діяльності в Україні:

Зб. нормативно-правових актів / під заг. ред. проф. В. К. Федорченка. — Київ. ун-т туризму, економіки і права. — К.: Юрінком Інтер, 2002.

11. Див.: Проект Закону України «Про культуру» / / Культура і життя. —

2006. — 30 серп.

12. Див.: Юридична енциклопедія. 5 том. — К.: Вид-во «Українська енцик­лопедія» імені М. П. Бажана. — 2003. —

С. 489.