joomla
МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО У СИСТЕМІ НАЦІОНАЛЬНОГО ПРАВА
Юридичний вісник Причорномор’я

МЕЛЬНИК Р. С.

Доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, начальник кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ ХНУВС

У статті розглядається питання про місце муніципального права у системі національного права. Доводиться необхідність вве­дення муніципального права до системи Особливого адміністратив­ного права.

В статье рассматривается вопрос о месте муниципального пра­ва в системе национального права. Доказывается необходимость введения муниципального права в систему Особенного администра­тивного права.

The problem of municipal law place in the system of national law is considered in the article. Necessity of municipal law introduction into the system of Special administrative law is proved.

Нині в українській пра­вовій науці спостерігаєть­ся процес переосмислен­ня системи національного права, пов’язаний, поміж іншим, з пошуком питання про можливість, а також доцільність формування та виділення нових галу­зей права. Зазначеній те­матиці в останні часи при­святили свої наукові пра­ці В. М. Бевзенко, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, Т. К. Миронова, Т. О. Пікуля та ін. Проте далеко не усі проблеми, які виника­ють у названій сфері, роз­глянуті вітчизняними ав­торами. Так, на своє вирі­шення чекає питання про місце муніципального пра­ва у системі національного права, що власне і є метою даної статті. Для її досяг­нення уявляється за необ­хідне: розглянути основ­ні наукові концепції що­до місця муніципального права у системі національ­ного права; здійснити їх науковий аналіз; обґрун­тувати власну точку зору щодо названої проблема­тики.

Питання про правову природу муніципального права (права місцевого са­моврядування) є досить складним та багато у чому суперечливим. Нині, під час аналізу названої галузі права, науковці висловлю­ють досить різні погляди щодо його місця у системі національного права, які можуть бути зведеними до наступних груп: 1) муні­ципальне право є підгалуззю конституційного права [1]; 2) муніципальне пра­во являє собою самостій­ну галузь права, яка виді­лилася з конституційного права [2]; 3) муніципаль­не право - це комплекс­на галузь публічного пра­ва [3, с. 6]. Висловлюючи власне ставлення до назва­них точок зору, відзначи­мо, що із жодною з них не уявляється можливим по­годитися. Зупинимося на цьому аспекті детальніше.

Вивчення нормативних актів, які визначають пра­вовий статус органів міс­цевого самоврядування в Україні, регламентують процедури їх діяльності, взаємовідносини з орга­нами державної влади та приватними особами, по­казує, що, з одного боку, таке регулювання здійс­нюється як на конститу­ційному, законодавчому, так і підзаконному рівнях, а з іншого, - його предме­том є досить різні аспекти інституту місцевого само­врядування. Так, напри­клад, засади місцевого са­моврядування, як то пра­во територіальних громад на здійснення місцевого самоврядування, система органів місцевого самовря­дування, їх матеріальна та фінансова основа, а також основи повноважень ос­танніх визначені у Консти­туції України (ст. ст. 140­146) [4]. Натомість деталі­зація правового статусу названих органів відбува­ється вже на наступних рів­нях правового регулюван­ня - законодавчому (За­кон України «Про місце­ве самоврядування в Ук­раїни» [5], Закон Украї­ни «Про статус депутатів місцевих рад» [6]) та під- законному (Статут тери­торіальної громади міс­та Харкова [7]; Положен­ня про структуру виконав­чих органів Харківської міської ради [8] тощо). Ви­ходячи з цього, неможли­во підтримати точку зору, що муніципальне право є підгалуззю конституцій­ного права, оскільки пере­важна більшість його дже­рел знаходиться за межа­ми кола джерел конститу­ційного права.

Непереконливою є та­кож і наступна позиція, відповідно до якої муніци­пальному праву надаєть­ся статус самостійної, тоб­то, існуючої поряд з конс­титуційним, криміналь­ним, адміністративним, цивільним тощо правом галузі національного пра­ва. Це пов’язано з тим, що муніципальне право, регу­люючи передусім відноси­ни, які складаються між органами місцевого самов­рядування та приватними особами, використовує у переважній більшості ви­падків інструментарій За­гального адміністративно­го права. У цьому неважко пересвідчитись, проаналі­зувавши зміст таких за­конодавчих актів як Зако­ну України «Про звернен­ня громадян» [9], Закону України «Про транспорт» [10], Кодексу адміністра­тивного судочинства Ук­раїни [11] тощо. Названі нормативні акти фактично не проводять ніякої при­нципової різниці між ор­ганами державної влади, передусім органами вико­навчої влади, та органа­ми місцевого самовряду­вання у відповідних сфе­рах, розмежовуючи ли­ше сферу компетенції або відповідальності названих суб’єктів. Така своєрідна єдність пояснюється тим, що як перші, так і другі покликані здійснювати фактично єдине за своєю сутністю публічне управ­ління. Необхідність дер­жавного управління, як пише В. Чіркін, у суспіль­стві та муніципального уп­равління у територіаль­ному колективі виклика­на тими ж причинами, які породили саму державу та створення муніципально­го управління. Найбільш загальна причина виник­нення і держави, і муні­ципального управління - необхідність регулюван­ня відносин у колективі: виконання «загальних справ» та подолання кон­фліктів [12, с. 25]. З огля­ду на це, у публічного, а значить як і у державно­го, так і муніципального управління одна і та ж са­ма правова база, яку скла­дають щонайменше нор­ми Загального адміністра­тивного права. Проте, на жаль, далеко не усі авто­ри розуміють цю істину, наголошуючи у свою чергу на тому, що відносини між органами місцевого само­врядування та мешканця­ми муніципального утво­рення не підпадають під регулювання адміністра­тивного права. Розвиваю­чи цю думку А. А. Сергіїв наприклад пише, що на­вряд чи буде вірним відно­сити до предмету регулю­вання адміністративного права звернення громадян до органів державної вла­ди та місцевого самовряду­вання. На його переконан­ня відносини, які склада­ються у зв’язку з цим між органами публічної вла­ди та громадянами, є кон­ституційно-правовими [1]. З цього приводу лише за­уважимо, що автор подіб­ною думкою фактично за­кликає до повного руйну­вання адміністративного права та його заміни кон­ституційним правом, що, зрозуміло, не має під со­бою жодних ані логічних, ані правових підстав.

image011Що ж стосується тре­тьої позиції, представни­ки якої вважають муніци­пальне право комплекс­ною галуззю права, то тут слід наголосити на теоре­тичній та практичній не­доцільності вживання по­няття «комплексна галузь права», яке лише усклад­нює розуміння національ­ної системи права, викли­каючи, як наслідок, про­блеми у сфері правотворчої та правозастосовчої діяльності. Як може бути так, що муніципальне пра­во регулює відносини, що «є предметом впливу ря­ду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед консти­туційного, адміністратив­ного, фінансового, цивіль­ного, земельного та ряду інших галузей публічно­го і приватного права» [3, с. 6]? Інакше кажучи, ав­тори цієї позиції фактично говорять про те, що в Ук­раїні існує лише одна га­лузь права - «всеохоплю - юче право», оскільки, на їх думку, у системі пра­ва усе так переплетене, що встановити межі окремих галузей права просто не можливо!? Повертаючись до викладеного вище виз­начення предмету муніци­пального права ми хоче­мо запитати його авторів, а як вони будуть поясню­вати студентам причину, а головне критерії відмежу­вання адміністративних, земельних, фінансових то­що відносин як предме­ту муніципального та як предмету відповідно ад­міністративного, земель­ного та фінансового пра­ва? Чи не надто це склад­но для розуміння і чи є у цьому якийсь практичний сенс? На наш погляд, саме відповідь на останнє пи­тання має бути покладена у підґрунтя поділу вітчиз­няного права на галузі та підгалузі. Нині, на жаль, приходиться констатува­ти, що юридична наука да­леко не завжди орієнтуєть­ся на потреби суб’єктів правозастосовчої діяльнос­ті, яких зокрема навряд чи задовольнить термін «ком­плексна галузь права» під час вирішення правових спорів, у нашому випад­ку, за участю органів міс­цевого самоврядування, оскільки суддям необхід­но чітко розуміти правову природу спірних правовід­носин, яка, зрозуміло, не може бути комплексною. Невірне визначення пра­вової природи спірних пра­вовідносин, як наслідок, призводить до порушен­ня права фізичних та юри­дичних осіб на судовий за­хист порушених прав. У цьому плані досить пока­зовою, на наш погляд, є постанова Верховного Су­ду України, прийнята ко­легією суддів Судової па­лати в адміністративних справах 27 квітня 2010 р. у справі № 21-2328/09 за позовом ТОВ «Агрофірма «Рубежівська» до Бучансь - кої міської ради Київсь­кої області, треті особи - ПП «Деліція+», Мале при­ватне підприємство «Октавіан», про визнання дій протиправними та ска­сування рішень. Предме­том спору у цій справі бу­ли рішення міської ради про дозвіл на виготовлен­ня технічної документа­ції по оформленню догово­ру оренди земельної ділян­ки, про затвердження про­екту відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування конди­терського цеху, про доз­віл на викуп земельної ді­лянки та про затверджен­ня звіту про грошову оцін­ку земельної ділянки. Як випливає з її аналізу ад­міністративні суди трьох інстанцій керувались тим, що ця справа є адміністра­тивною, натомість Вер­ховний Суд України ух­валу Вищого адміністра­тивного суду України у цій справі скасував і про­вадження у справі припи­нив з мотивів непідвідом­чості справи адміністра­тивним судам, оскільки дійшов висновку, що пра­вовідносини, які склали­ся між сторонами, стосу­валися права власності та на спірну земельну ділян­ку підстав його набуття. Рада як власник землі бу­ла вільна у виборі суб’єкта щодо надання йому цього права в порядку, встанов­леному законом. Разом із цим, Рада владних управ­лінських функцій, на дум­ку суддів Верховного Суду України, не здійснювала і суб’єктом владних повно­важень у цих відносинах не виступала. Ураховую­чи викладене, адміністра­тивні суди, як зазначаєть­ся у постанові, дійшли по­милкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпоряд­ження землею та переда­чі відповідних прав на неї, може бути розглянутий за правилами КАС України [13]. Не коментуючи суті цього рішення, лише від­значимо, що складнощі у визначенні природи спір­них правовідносин, що ви­никли між органом місце­вого самоврядування та приватними особами з приводу земельної ділян­ки, як раз і були викли­кані до життя тим фактом, що у правовій науці від­сутнє чітке уявлення про сутність та предмет регу­лювання муніципального права.

З огляду на викладене, можна підтримати думку зарубіжних зокрема ні­мецьких вчених-адмініст - ративістів, які розгляда­ють муніципальне право у системі Особливого адміністративногоправа, від­носячи до його предмету 1) регулювання діяльності та порядку виконання за­вдань комунальними ор­ганами щодо приватних осіб, 2) закріплення ор­ганізації комунальних ор­ганів, 3) а також регулю­вання взаємовідносин ко­мунальних органів з інши­ми суб’єктами публічного права [14, с. 279]. Для та­кого підходу, на наш пог­ляд, дійсно є достатньо підстав.

Введення муніципаль­ного права до системи Особливого адміністратив­ного права не повинно за жодних умов сприйматися в якості фактору примен­шення ролі муніципаль­ного права або намаган­ня підпорядкувати органи місцевого самоврядуван­ня органам державної вла­ди. Неможливість подіб­них дій та висновків вип­ливає з положень Консти­туції України, норми якої чітко та однозначно закрі­пили право територіаль­них громад на самостійне та незалежне від органів державної влади здійс­нення місцевого самовря­дування. Ці норми, від­повідно, складають один з підінститутів конститу­ційного права. Що ж сто­сується усіх інших норм публічного права, які ма­ють відношення до органі­зації та діяльності органів місцевого самоврядуван­ня, то вони не мають пря­мого відношення до конс­титуційного права. У про­тилежному випадку необ­хідно було б, наприклад, визнати підгалуззю чи підінститутом конститу­ційного права і адміністра­тивно-процесуальне пра­во, оскільки Конституція України містить положен­ня про правовий статус ор­ганів судової влади. Про­те цього ж ми не робимо, наголошуючи на тому, що адміністративно-процесу­альне право є самостій­ною галуззю права, яка ре­гулює порядок організації та здійснення адміністра­тивного судочинства. Ви­ходячи з цього, муніци­пальне право повинно та­кож бути чітко відмежова­ним від конституційного права, проте статусу пов­ністю самостійної галузі права воно мати не мо­же. Це, як вже було наго­лошено вище, пов’язано з тим, що виконання ор­ганами місцевого самов­рядування покладених на них завдань, організація їх внутрішньої та зовніш - ньоїдіяльностіздійснюєть - ся через використання інс­трументів адміністратив­ного права - принципів адміністративного права, адміністративних проце­дур, адміністративних ак­тів, публічного майна то­що. Порядок примусового виконання адміністратив­них актів органів місцево­го самоврядування, а та­кож відшкодування шко­ди завданої неправомір­ними діями посадових та службових цих органів здійснюється за правила­ми, визначеними у нормах Загального адміністратив­ного права. Саме з огляду на ці обставини і не уяв­ляється доцільним надан­ня муніципальному праву статусу самостійної галузі права. Воно може та по­винно розвиватися в якос­ті підгалузі Особливого ад­міністративного права. З огляду на зроблений вис­новок, ми, відповідно, не розділяємо позиції тих ав­торів, які наголошують на тому, що муніципальне право об’єднує у собі нор­ми різних галузей права, прямо або опосередковано націлених на регулювання місцевого самоврядуван­ня [15]. Більш вірним бу­ло б казати, що органи міс­цевого самоврядування у процесі свого функціону­вання стають учасниками відповідно земельних, фі­нансових, податкових то­що правовідносин, проте це не дає жодних підстав для об’єднання норм муні­ципального права з нор­мами, скажімо, земель­ного права. Кожне з них виконує власні функції, має особливе призначен­ня та спеціальну джерель­ну базу, правові спори, які виникають з правовідно­син, врегульованих норма­ми муніципального та зе­мельного права, часто від­носяться до компетенції судів різних юрисдикцій.

image012Отже, роблячи загаль­ний висновок, зазначимо, що визначення місця муні­ципального права у систе­мі національного права, відмежування його від ін­ших галузей права та, відповідно, чітке форму­лювання його предмету, пов’язаного з регулюван­ням суспільних відносин, які виникають з приводу організації та діяльності органів місцевого самов­рядування, у сфері взаємо­відносин останніх з при­ватними особами, а також іншими суб’єктами пуб­лічного права, має неаби­яке значення для поси­лення ролі інституту міс­цевого самоврядування у нашій державі. Усі ті не­гативні процеси, які ма­ють місце у цій сфері - від­сутність державної волі та бажання у проведенні ши­рокомасштабної муніци­пальної реформи, наяв­ність патерналістських під­ходів, відверте порушен­ня прав людини з боку де­ржавної влади та її праг­нення в імперативному порядку «забезпечити ке­рованість» місцевим самов­рядуванням та «нормалізу­вати життєдіяльність» де­яких територіальних гро­мад, розгляд прогресив­них муніципальних ініціа­тив, наприклад, утворен­ня Конгресу місцевих та регіональних влад Украї­ни, як «авансу довіри», державна констатація «де­фіциту законодавчого ре­гулювання щодо місцево­го самоврядування», «ха­отичність його розвитку» [16] тощо можуть бути ви­рішені саме за рахунок по­силення правового статусу органів місцевого самовря­дування, яке як раз і має бути здійснено через нор­ми муніципального пра­ва, але за умови введен­ня муніципального права до системи Особливого ад­міністративного права.


image013


Література:

1. Сергеев А. А. Соотношение муниципального и админист­ративного права / А. А. Сергеев // Современное право. - 2007. - № 1. - С. 88-92.

2. Костюков А. Н. Система муніципального права как отрасль российского права / А. Н. Костюков // Местное право. - 2002. - № 5-6. - С. 35-51.

3. Муніціпальне право України: Підручник / Кол. авт.; За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Ін - тер, 2006. - 592 с.

4. Конституція України // Відомості Верховної Ради Украї­ни. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

5. Про місцеве самоврядування в України: Закон України 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

6. Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11 липня 2002 р. № 93-IV // Відомості Верховної Ради Украї­ни. - 2002. - № 40. - Ст. 290.

7. Про затвердження нової редакції Статуту територіальної громади міста Харкова: Рішення Харківської міської ради від 04.07.2007 р. № 121/07 // Режим доступу: Http://www. city. kharkov. ua/uk/document/view/id/2574.

8. Про затвердження структури виконавчих органів Хар­ківської міської ради 5 скликання: Рішення Харківської міської ради від 19.04.2006 р. № 5/06 // Режим доступу: Http://www. city. kharkov. ua/uk/document/view/id/1623.

9. Про звернення громадян: Закон України // Відомості Вер­ховної Ради України. -1996. - № 47. - Ст. 256.

10. Про транспорт: Закон України від 10 листопада 1994 р. № 232/94-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 51. - Ст. 446.

11. Кодекс адміністративного судочинства України // Відо­мості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36, № 37, ст. 446.

12. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управле­ние / В. Е. Чиркин: Учебник. - М.: Юристъ, 2003. - 320 с.

13. Інформаційний лист Вищого господарського суду України від 23.06.2010 р. № 05-05/357 // Режим доступу: http:// Www. rokas. com. ua/content/view/7337/2/lang, ru.

14. Hilgendorf Eric: dtv-Atlas Recht / Eric Hilgendorf. - München: Dt. Taschenbuch-Verl. 2. Verwaltungsrecht, Zivilrecht - 2008. - 528 s.

15. Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура / А. Н.Кокотов // Извес­тие вузов. Правоведение. - 2004. - № 3. - С. 54-62.

16. Батанов О. В. Муніципальне право як галузь національно­го права України: дискусійні питання становлення та роз­витку / О. В. Батанов // Часопис Київського університету права. - 2008. - № 3. - С. 83-89.