joomla
ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОЦЕСУ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОНАВЧОГО ПРОВАДЖЕННЯ ВІД МИНУЛОГО ДО СЬОГОДЕННЯ
Юридичний вісник. Повітряне і космічне право

УДК 342.9 (477)

І. Л. Бородін, доктор юридичних наук, професор

У статті розглядаються проблеми впровадження правового та організаційного забезпечення виконання постанов та рішень суду (судді) в Україні, за результатами аналізу нормативно-право­вих актів вносяться пропозиції щодо удосконалення діяльності органів (посадових осіб) виконавчої служби України.

Ключові слова: виконавче провадження, цивільне судочинство, законодавча база, судові вико­навці, судочинство, виконавчий кодекс.

Тривалий час виконавче провадження ха­рактеризувалось суворістю і навіть жорстокіс­тю. Примусові заходи були в основному спря­мовані на особистість боржника. Економічний ефект часто досягався безпосередньо лише при продажі боржника в рабство чи при примусово­му відпрацюванні боргу.

Великим кроком у розвитку виконавчого провадження на території Російської імперії, стало створення, починаючи з середини 20-х років XIX ст. Зводу законів, в один з розділів якого увійшли «закони цивільні і межові», що включали «закони про судочинство цивільне і закони про заходи цивільних стягнень».

Подальший розвиток цивільне процесуаль­не право одержало у прийнятому в ході судової реформи Статуті цивільного судочинства 1864 р. Статут складався з 5-ти Книг. У Книзі 1 була глава, присвячена виконанню рішень Ми­рових судів, у Книгу 2 входив розділ «Про ви­конання судових рішень».

Порядок приведення у виконання судових рішень за Статутом цивільного судочинства 1864 р. істотно відрізнявся від дореформеного порядку. Одна з головних відмінностей поляга­ла в тому, що в основу дореформеного порядку був покладений слідчий принцип, у силу якого рішення приводилися у виконання навіть під час відсутності прохання кредитора за допомо­гою поліції. Статут цивільного судочинства по­ширив на процес виконання дію принципу дис- позитивності. Це виразилося в тому, що судові рішення приймалися тепер до виконання не інакше, як за бажанням стягувача. Від вибору стягувача залежав спосіб виконання стягнення і за його розсудом стягнення зверталося на те чи інше майно боржника. Суд не міг обраний стя - гувачем спосіб виконання змінити іншим спо­собом, чи обране майно замінити іншим за вказівкою боржника. Однак, і судовий пристав, і стягувач були обмежені рамками закону, а са­ме ст. ст. 933, 934 Статуту Цивільного судочин­ства, у яких встановлювалися способи виконан­ня. Іншими словами, для захисту особистої сво­боди боржника закон вказував на допустимі способи виконання рішення і забороняв прибі­гати до таких способів, що ним не передбачені.

Статут цивільного судочинства 1864 р. пе­редбачав кілька основних способів виконання судових рішень. До них належать: а) по-перше, звернення стягнення на рухоме майно боржни­ка; б) по-друге, звернення стягнення на нерухо­ме майно боржника; в) по-третє, передача маєтку натурою особі, якій він присуджений;

Г) по-четверте, звернення стягнення на доходи боржника; ґ) по-п’яте, дозвіл стягувача зробити за рахунок боржника ті дії чи роботи, що не зроблені ним у призначений судом термін.

Крім основних способів у Статуті, безумов­но, були передбачені й інші.

Е. В. Васьковський визначав, що «статут групує виконавчі заходи в такий спосіб: звер­нення стягнення на рухоме майно; звернення стягнення на нерухоме майно; передача відчу­женого майна; заборона боржнику виїзду з місця проживання; відшкодування засобів до задоволення стягнення».

Відповідно до Статуту цивільного судочин­ства 1864 р., органами, що приводять у виконан­ня судові рішення, були судові пристави, які діяли при окружних судах і при мирових з’їздах. Рішення земських начальників і міських суддів у межах земських ділянок приводилися до виконання поліцією.

Судові пристави у своїй діяльності повніс­тю знаходилися під контролем суду, при якому вони перебували. Оскаржувались усі дії судово­го пристава по виконанню рішень протягом 2-х тижнів тому суду, в окрузі якого виконувалося рішення.

У Статуті цивільного судочинства 1864 р. велике значення надавалося участі суду у вико­навчому провадженні. Суд був основним орга­ном, що здійснював контроль за діями судового пристава, пов’язаних з виконанням судових рішень.

Суд міг виносити рішення з питань: від­строчки виконавчих дій, призупинення і припи­нення виконання рішень, про стягнення капіта­лу, відсотків і інших витрат із судового приста­ва за недогляд за посадою, коли було доведено, що від цього йшло приховання майна чи самого відповідача. Суд був вправі затверджувати «розрахунок» розподілу стягненої суми з борж­ника між декількома стягувачами, коли хто-не - будь зі сторін був незгодний з таким «розрахун­ком», складеним одним із членів Окружного Суду. Після закінчення виконання рішення су­довим приставом, суд приймав від останнього виконавчий лист з відміткою про це. При ареш­ті майна у разі подання «квитків кредитних ус­танов на приналежні боржнику капітали» суд мав право зробити на них передатні написи без згоди боржника і передати стягувачу. У випадку надіслання боржнику повістки про виконання судом на його нерухомість накладалась заборо­на. На члена мирового з’їзду (окружного суду) покладався обов’язок керувати торгами, куди виставлялася описана нерухомість боржника.

У виконавчому провадженні суд брав участь також тоді, коли за вирішенням тих чи інших питань до нього зверталися учасники ви­конавчого провадження. Крім того, у суд пода­валися скарги на неправильне виконання рішень, і усі суперечки по виконанню, за винят­ком тлумачення рішення по суті, підлягали роз­гляду судом у скороченому порядку.

Законодавство радянського періоду не тільки прийняло традицію дореволюційного права, коли основний контроль за діяльністю судових виконавців (приставів) здійснювався судовими органами, але і встановило так, що в результаті судові виконавці стали підкорятися у своїй діяльності безпосередньо суду.

Відповідно до норм Цивільного процесу­ального законодавства, уся діяльність судових виконавців з виконання судових і інших юрис - дикційних актів перебувала під контролем судді, що повинен був стежити за правильністю та своєчасністю виконання. Багато дій судового виконавця з виконання виконавчого документа і прийняті ним рішення затверджувались суд­дею, під контролем якого він перебував: напри­клад, розрахунок розподілу грошових сум між стягувачами, акт про відсутність у боржника майна і доходів, на які можна звернути стягнен­ня за виконавчим документом. Найважливіші питання, пов’язані з примусовим виконанням, могли вирішуватися тільки суддею. А саме: про порушення виконавчого провадження; про відкладення виконавчих дій; про призупинення і припинення виконавчого провадження; про відстрочку чи розстрочку виконання рішення, зміну способу і порядку виконання; про повер­нення виконавчого документа стягувачу без ви­конання; про оголошення розшуку боржника; про накладення на боржника штрафу, стягнен­ня з нього витрат з виконання рішення; про закінчення виконавчого провадження та ін.

Формування інституту виконавчого прова­дження в незалежній Україні відбувалося по­ступово. Між окремими етапами проходив значний проміжок часу, що породжувало по­всякденні труднощі, пов’язані з виконанням су­дових рішень. Поділ влади на законодавчу, ви­конавчу та судову юридично відбувся у 1996 р. одночасно із прийняттям Конституції України. Сам процес поділу влади відбувався поступово. Так, утворення державної виконавчої служби у системі органів Міністерства юстиції України, законодавчо закріплене в Законі «Про держав­ну виконавчу службу», на практиці було пе­реміщенням існуючого інституту судових вико­навців, які діяли у складі судової системи Ук­раїни і фактично відносилися до районних судів загальної юрисдикції, до складу органів Міністерства юстиції.

Таке законодавче рішення внесло плутани­ну в процес судового виконання. Річ у тім, що Закон «Про виконавче провадження», який визначає умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що підлягають судовому виконанню у разі невико­нання їх у добровільному порядку, був прийня­тий лише у 1999 р., тобто майже через рік, після юридичного утворення державної виконавчої служби. До прийняття вказаного Закону дер­жавні виконавці діяли відповідно до Інструкції про виконавче провадження, затвердженої на­казом Міністра юстиції СРСР № 22 від 15.11.1985 р., і у своїй діяльності керувалися пе­реважно цивільно-процесуальним законодавст­вом, яке визначало діяльність судових вико­навців. Тобто за зміною статусу не послідувала зміна сутності та змісту діяльності виконавців, які із судових «перетворилися» у державних.

Прийнятий у 1999 р. Закон «Про виконавче провадження» був недостатнім кроком, оскільки хоча він і визначив умови і порядок виконання рішень, однак не міг конкретизувати діяльність державних виконавців у рамках, ус­тановлених законодавством. Як відомо, згідно з ст. 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів, тобто у спосіб, передбачений законом. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх поса­дові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбаче­ний Конституцією та законами України. Таким чином, для здійснення державними виконавця­ми своїх функцій відповідно до Законів Ук­раїни «Про виконавче провадження» та «Про державну виконавчу службу», необхідною ста­ла поява нової Інструкції про провадження ви­конавчих дій, затвердженої наказом Міністер­ства юстиції України від 15.12.1999 р. № 47/5.6. Застосовувати Інструкцію у своїй діяльності державні виконавці почали з початку 2000 р.

Хронологія появи законодавства про вико­навче провадження та виконавчу службу вказує на те, що оскільки ця інструкція формувалася повільно, а поява механізму роботи державних виконавців відбулася нещодавно, практикою ще не відпрацьовані всі можливі «вузькі місця».

Відсутність чітко сформованої законодав­чої бази та інші проблеми молодої інституції виконання судових рішень породжують зло­вживання, а іноді і звичайну безграмотність та непослідовність дій державних виконавців, які зумовлені таким становищем.

Інститут судових виконавців формувався роками, і відповідно формувався сам механізм виконання рішень. Скільки часу знадобиться для остаточного формування інституту держав­них виконавців лишається тільки гадати. Однак поява офіційних роз’яснень стосовно деяких положень Закону України «Про виконавче про­вадження» дала б можливість однакового їх тлумачення.

Невизначеність та спірність є характерною при виконанні рішень, ухвал, постанов госпо­дарського суду не тільки у зв’язку із появою но­вої інституції державних виконавців.

Прийняття Закону України «Про виконав­че провадження» дозволило значно зміцнити гарантії захисту прав громадян і організацій у виконавчому провадженні. У процесі його роз­робки необхідно було насамперед заповнити прогалини у законодавстві, що визначало пра­вила звернення стягнення на кошти і майно громадян і організацій-боржників, а також усу­нути існуючі протиріччя. Крім того, важливо було створити правові передумови для реально­го і своєчасного виконання рішень судів, актів інших органів і тим самим підняти їх ефек­тивність та авторитет у суспільстві, а також підвищити відповідальність організацій і гро­мадян за своїми обов’язками. Реалізація цих за­вдань вимагала створення нових органів приму­сового виконання з відповідними повноважен­нями, при цьому на момент прийняття закону, спеціальна служба була створена, а Законом України «Про державну виконавчу службу» бу­ло визначено правову основу її діяльності. По­ложення Законом України «Про державну ви­конавчу службу» дозволяють забезпечити ре­алізацію на практиці Закону України «Про ви­конавче провадження».

Разом з тим, діюче виконавче законодавст­во містить низку недоліків і колізій. Наприклад, по-перше, в виконавчому законодавстві не дається поняття «виконавчий документ», хоча це одне з ключових понять виконавчого прова­дження, по-друге, ряд положень Закону Ук­раїни «Про виконавче провадження» не-одно - значно визнає межі відповідальності боржника. Пункт 5 ст. 50 Закону встановлює, що у випад­ку відсутності в боржника коштів звернути стягнення на інше майно боржника. При цьому виключає накладення стягнення на майно, на яке згідно з законом не може бути звернено стягнення.

Є підстави вважати, що в Законі України «Про виконавче провадження» законодавець су­перечливо ставиться до ролі суду у здійсненні ним попереднього контролю за проведенням ви­конавчих дій. Так, рішення про прийняття відмови стягувача від стягнення, про затверд­ження мирової угоди приймаються судом (ст. 37), а рішення про повернення виконавчого документа стягувачу без виконання, при якому необхідний самий твердий судовий контроль з метою виключення несумлінного відношення до своїх службових обов’язків з боку органів при­мусового виконання, приймається державним виконавцем при затвердженні його старшим за посадою державним виконавцем (ст. 40).

Зі сказаного випливає, що в зазначених по­ложеннях закону відсутня логіка. Законода­ вець, власне, передає державному виконавцю більші повноваження, ніж суду при здійсненні контролю у виконавчому провадженні. Безу­мовно, це не всі проблемні питання даного зако­нодавства.

Отже, на сьогодні деякі фахівці висловлю­ються за необхідність розробки Виконавчого кодексу України, який би увібрав у себе пе­ревірені часом положення Законів України «Про виконавче провадження» і «Про держав­ну виконавчу службу», усунув численні недо­робки, звів воєдино розрізнені положення зако­нодавства, так чи інакше регулюючі питання виконавчого провадження.

Говорячи про необхідність прийняття Ви­конавчого кодексу України, необхідно підкрес­лити: кінцева мета будь-якої реформи, у тому числі і в даній сфері, - підвищення рівня захис­ту прав громадян і організацій, ефективності і результативності роботи органів примусового виконання, забезпечення тим самим стабіль­ності відносин цивільного обороту і публічно - правових відносин.

У процесі детальної розробки Виконавчого кодексу України важливо дотриматися балансу між необхідністю конкретизації і надмірною де­талізацією, що може знизити розумну ініціати­ву державного виконавця і стягувача. Варто врахувати, що в силу сформованої юридичної традиції і правозастосування кодекс - на відміну від закону - припускає детальне право­ве регулювання визначеної сфери юридичної діяльності.

Література

1. Хрестоматия по гражданскому процес­су. - М., 1996. - 459 с.

2. Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса: 2-е изд. - М., 1917. - 785 с.

3. Конституція України - Закон України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ра­ди України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

4. Закон України «Про державну виконав­чу службу» // Відомості Верховної Ради Ук­раїни. - 1998. - № 36-37. - Ст. 243.

5. Закон України «Про виконавче провад­ження» // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 24. - Ст. 207.

6. Інструкція про провадження виконав - чих дій: наказ Міністерства юстиції України від 15.12.1999 р. № 74/5.



И. Л. Бородин

Исследование процесу правого регулирования исполнительного производства от перошлого к настоящему.

В статье рассматриваются проблемы внедрения правового и организационного обеспечения ис­полнения постановлений и решений суда (судьи) в Украине, за результатами анализа нормативно-правовых актов, вносятся предложения что касаются усовершенствования деятельности органов (должностных лиц) исполнительной службы Украины.

In the article are examined the problems of introduction of the legal and organizational providing of implementation of decisions and decisions of court (judges) in Ukraine, as a result of analysis of normatively legal acts, suggestions are made in relation to the improvement of the activity of organs (public servants) of executive service of Ukraine.