joomla
ПРОБЛЕМИ АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО ПРАВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В ГАЛУЗІ ЦИВІЛЬНОЇ АВІАЦІЇ
Юридичний вісник. Повітряне і космічне право

А. В. Слипченко

Аклуальные проблемы гармонизации украинского законодательства с законодательством Европей­ского Союза в направлении либерализации воздушного движения.

Автором статьи осуществлена попытка осветить пути гармонизации украинского законодательства с Воздушным правом ЕС.

H. М. Пасічник, ст. викладач


Інститут повітряного і космічного права НАУ, E-mail: justitia@ nau. edu. ua

В статті аналізуються деякі теоретичні та практичні проблеми у процесі розвитку українського законодавства в контексті його адаптації до норм права Європейського Союзу в галузі транс­порту та, зокрема, цивільної авіації. А також здійснюється спроба проведення порівняльного аналізу нормативно-правової бази України щодо питань адаптації українського законодавства до законодавства ЄС.



На сьогоднішній день активізація інтегра­ційних процесів у зовнішній політиці України породжує необхідність глобальних змін в різних сферах діяльності держави і суспільства, серед яких найважливіше місце займає процес про­гресивного розвитку національного законодав­ства України.

Цей процес необхідно розглядати з двох пози­цій. По-перше, прогресивний розвиток законодав­ства України залежить від необхідності наближен­ня національного законодавства нової незалежної, демократичної, правової України до тих міжнарод­них стандартів, що є спільними для всіх країн сві­ту. І це є природним для країни, яка звільнилася від тенег тоталітаризму радянського табору.

По-друге, крім цих загальновизнаних міжнарод­них стандартів, сучасна Україна зобов'язана актив­но здійснювати процес адаптації, наближення влас­ного національного законодавства до норм права Європейською Союзу (далі — ЄС) у зв’язку' з необ­хідністю реалізації європейського вектора зовніш­ньої політики. І саме цей процес адаптації до «євро­пейських вимог», реалізація «acquis communautaire» вимагає від законодавчої та виконавчої влади над­мірних зусиль та величезної відповідальності.

Адаптація законодавства України до норм права ЄС — це процес зближення та посту пового приведення законодавства України у відповід­ність до вимог законодавства ЄС, який здійсню­ється на підставі взятих Україною міжнародних зобов’язань. Україна у цій сфері керується ст. 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (далі — УПС), згідно з якою зближення існуючо­го і майбутнього законодавства України з зако­нодавством Співтовариства є важливою умовою для зміцнення економічних зв'язків між ними.

Серед галузей, в яких законодавство України має бути «приблизно адекватним» (див. ст. 51 УПС) за­конодавству ЄС, зазначена і транспортна галузь. Якщо ж проаналізувати нормативно-правову базу України, то ми знайдемо ще декілька визначень те­рміна «адаптація до законодавства ЄС», які певним чином різняться між собою за змістом. Розглянемо їх.

Таким чином, згідно зі ст. 51 УПС українсь­кий законодавець з моменту набуття чинності УПС, І березня 1998 року, був зобов’язаний по­чинати посту повий процес зближення.

Необхідно зазначити, що співробітництву Сторін в галузі транспорту присвячена стаття 64 УГІС, в якій визначені основні напрями цього співробітництва. Відповідно авіаційний транс­порт теж має бути охоплений процесом адаптації у країнського законодавства до норм права ЄС.

Зі змісту статті 51 та УПС загалом стає оче­видним, що відносини Україна — ЄС не перед­бачати прийняття Україною «acquis communau­taire», що є вимогою для країн-кандидатів до вступу в ЄС. Але сьогодні в законодавстві Укра­їни, зокрема в Загальнодержавній програмі адап­тації законодавства України до законодавства Європейського Союзу від 18 березня 2004 року, за­значається, що метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС є досяг нення відпо­відності правової системи України acquis commu­nautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього.

Необхідно провести чітку межу між двома тер­мінами — «адаптація» та «acquis communautaire». На відміну від терміна — «адаптація», acquis com­munautaire (термін використовується виключно у французькому перекладі) є чітко визначеним, при­таманним праву Свропейського Союзу, зміст якого досить важко зрозуміти. Acquis communautaire — це так зване правове надбання ЄС, сукупність визначених європейськими інституціями норм права Європейського Союзу, відповідність та ім­плементація яких є необхідною умовою вступу до ЄС. Відповідно зміст цього терміна є значно об’ємнішим, ніж термін «адаптація».

Одразу виникає питання про те, чи зможе українська законодавча та виконавча влада реалі­зувати acquis communautaire замість досягнення приблизної адекватності законодавства України в певних галузях праву ЄС? Адже є зрозумілим, що до статусу кандидата на членство в ЄС Україні не­обхідно пройти важкий та довгий шлях. Звідси й виникає перша проблема на шляху адаптації зако­нодавства України до права ЄС — глобальна мета такого рівня, що зазначено в Загальнодержавній програмі, недосяжна у найближчий час. А отже, поза увагою законодавця залишаться окремі галузі економіки та промисловості, серед яких може зно­ву опинитися транспортна система.

Після ратифікації Угоди про партнерство та співробітництво, яка започатковує партнерство


Між Європейськими Співтовариствами та їх дер - жавами-членами, з одного боку, та Україною, з іншого боку, Законом Верховної Ради України від 10 листопада 1994 року було прийнято низку нормативно-правових актів, які формують пра­вову базу відносин Україна — ЄЄ та дають змогу здійснювати процес реалізації зобов'язань Укра­їни згідно з УПС.

Якщо роглядати ці документи в хронологіч­ному порядку, спочатку необхідно звернути ува­гу на Постанову КМУ від 12 червня 1998 року «Про запровадження механізму адаптації зако­нодавства України до законодавства Європейсь­кого Союзу», покладену в основу Концепції ада­птації законодавства України до законодавства ЄЄ 1999 року (даті — Концепція).

Концепція не є великим та масштабним доку­ментом і містить кілька розділів, аіе необхідно визнати її важливе значення як рамкового доку­мента, що закладає підвалини процесу адаптації. У першому розділі Концепції міститься визна­чення «адаптації», котре дещо відрізняється від визначення, наданого у тексті статті 51 УПС:

«Адаптація законодавства України до законо­давства ЄЄ є процесом зближення та поступово­го приведення законодавства України у відпові­дність із законодавством ЄЄ».

У цьому визначенні не зроблено зауваження про те, що в цьому процесі мас бути досягнута приблизна адекватність, яка не означає впрова­дження в Україні норм права ЄЄ. Цікавим є те, що Концепція відносить до пріоритетних сфер законодавства, від зближення яких залежить розвиток подальших відносин Сторін, і транс­портну сферу.

Важливе значення має Другий розділ Конце­пції, оскільки саме він закріпив основні етапи адаптації законодавства, яких було визначено три. На кожному з цих етапів повинен був бути досягнутий певний рівень відповідності законо­давства України законодавству ЄС у визначених сферах. Проаналізувавши зміст цих трьох етапів, можна зробити висновок, що сьогодні ми вже перейшли до другого етапу, на якому починаєть­ся перегляд українського законодавства у визна­чених сферах. Відповідно на сьогоднішній день ми вже повинні спостерігати процес перегляду законодавства України і в галузі цивільної авіації.

Протягом останніх шести-семи років дійсно відбувається процес розвитку повітряного права України, але основним змістом його є створення документів, які впроваджують в повітряному праві України міжнародні стандарти, що цілком планомірно: перш ніж вдаватися до зближення із повітряним правом ЄС, необхідно реаіізувати у внутрішньому праві ті міжнародно-правові стан­дарти, які є його основою. Що поступово і здійс­нював український законодавець. Тому неможна казати про те, що на сьогодні не зроблено нічого в галузі наближення повітряного права України до законодавства ЄС. Перші кроки вже зроблені.

Наступним важливим документом у процесі реалізації європейського вектору зовнішньої по­літики України стала у 2000 році Програма інте­грації України до Європейського Союзу (даіі — Програма), схвалена Указом Президента 14 вере­сня, що була прийнята на основі Стратегії інтег­рації України до ЄС від 1 І червня 1998 року.

Цікавим моментом у змісті цієї Програми є те, що вона була розроблена з урахуванням до­свіду країн-кандидатів на всту п до ЄС.

Що стосується транспортної галузі, то серед основних напрямів, щодо яких передбачалось здійснювати роботу з наближення до законодав­ства ЄС, про неї не згадується. В розділі 1 Про­грами були визначені лише загальні напрями ді­яльності, а основна увага в ній приділялась тому, що необхідно здійснити для здобуття статусу ка­ндидата на вступ до ЄС.

Допоміжним документом для реалізації Про­грами у грудні 2002 року стало Розпорядження КМУ «Про заходи щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до ЄС у

2002 році». Саме тут у пу нкті 8.4 Розділу 8 «Сек­торальна політика» згадується про транспорт. Але поставлене завдання — приєднання до Конвенції про міжнародні залізничні перевезення — жодним чином не стосується повітряного транспорту.

В цілому можна підсумувати, що в зазначе­них документах найбільше уваги приділяється питанням переходу до ринкової економіки, лібе­ралізації торгівлі, запровадженню спрощеного митного режиму, які є дійсно важливими і осно­ву для розвитку будь-яких економічних відносин міждержавного рівня.

У самому процесі адаптації законодавства України до законодавства ЄС справді важливе зна­чення має Концепція Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, схвалена Законом України від 21 листопада

2002 року та затверджена Законом У країни у 2004 році, сама Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС. В Загальних положеннях Концепції Загальнодер­жавної програми адаптації знову надається ви­значення терміна «адаптація»: «Адаптація зако­нодавства України до законодавства Європейсь­кого Союзу — це поетапне прийняття та впрова­дження нормативно-правових актів України, роз­роблених з урахуванням законодавства Свропейсь- кого Союзу».

Дане визначення вже є більш зрозумілим і дійсно розкриває зміст процесу адаптації пояс­нюючи, що ж необхідно зробити в рамках цього процесу. Далі в Концепції надається перелік джерел, з яких складається законодавство ЄЄ, причому вже не згадується про «acquis commu­nautaire», до якого прагне Україна згідно зі Стратегією інтеграції до ЄС.

У Концепції робиться наголос на тому, що процес адаптації здійснюється з метою забезпе­чення реалізації напрямків співробітництва, ви­ значених в УПС та для створення правової бази хія інтеграції України до Європейського Союзу.

Проте у 2004 році ми знову повертаємось до того, від чого починали. В Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до за­конодавства ЄС ми бачимо, що метою адаптації законодавства України є досягнення його відпо­відності «acquis communautaire».

Але ми нарешті визначились із тим. що необ­хідно робити для реалізації європейського векто­ру зовнішньої політики України — для реалізації процесу інтеграції України до ЄС необхідно про­вести процес адаптації українського законодав­ства до законодавства ЄС, але не в тому обсязі, про який ішлося в статті 51 УПС, а в обсязі реа­лізації в українському законодавстві «acquis com­munautaire», і таким чином поєднати два проце­си: реалізацію зобов'язань в рамках УПС та під­готовку' законодавства України для інтеграції до ЄС.

Отже, саме тепер стає зрозумілим, чому біль­ше ніж шість років в нашому законодавстві не відчувався сам процес адаптації, який би вносив певні зміни в окремі галузі законодавства і запо­внював існуючі в ньому прогалини.

Згідно з Розділом IV Етапів адаптації законо­давства перший етап виконання Програми розра­хований на 2004—2007 роки. Протягом цього етапу здійснюється адаптація законодавства в тих сферах, які визначені у статті 51 УПС, і від­повідно в сфері транспорту.

Цікавим є те. що в самій програмі законода­вець перелічує недоліки та прогалини попере­дньої діяльності, зазначаючи, що на першому етапі реалізації Програми необхідно:

• розробити понятійний апарат:

• створити централізовану систему перекладів;

• створити загатьнодержавну інформаційну мережу з питань європейського права:

• створити систему навчання та підвищення кватіфікації державних службовців з питань єв­ропейського права.

Саме з причини відсутності зазначених еле­ментів досьогодні процес адаптації в різних га­лузях, і в галузі транспорту в тому числі, гальму - вався та майже не рухався з місця.

Проаналізувавши останній важливий на сьо­годні документ з цього питання — затверджений Розпорядженням КМУ від 16 червня 2005 року План заходів щодо виконання у 2005 році Зага­льнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС (який мав би бути прийнятим ще наприкінці минулого року, а не в середині цього), можна зробити висновок про те, що процес адаптації законодавства в галузі циві­льної авіації має зру шити з місця.

У переліку нормативно-правових актів, проекти яких мають бути розроблені, заплановано імплемен­тацію положень acquis communautaire в сфері транс­порту. Серед документів, які до нього належать:

• спеціальні авіаційні вимоги Об'єднаних авіа­ційних властей;

• спеціальна авіаційна вимога 11 Об'єднаних авіаційних властей «Регулятивні та пов’язані із ними процедури»;

• спільна авіаційна вимога 21 Об'єднаних авіа­ційних властей «Процедури сертифікації повітря­них суден та надання дозволів на виробництво»;

• спільна авіаційна вимога ОПС-1 Об’єднаних авіаційних властей «Комерційний авіатранспорт (літаки)»;

• спільна авіаційна вимога ОПС-3 Об’єднаних авіаційних властей «Комерційний авіатранспорт (вертольоти)».

Підсумовуючи вищезазначене необхідно на­гадати ще раз. що ефективний процес адаптації можливий лише в тому разі, коли дійсно виваже­ним та реаіьним є план її реалізації, в якому пра­вильно враховані можливості органів державної влади, надання необхідного фінансування проек­тів та технічного їх забезпечення.

Будемо сподіватися, що Загальнодержавна про­грама допоможе Україні досягти поставленої мети і процес адаптації законодавства України якщо і не приведе до вступу до ЄС, то надасть змогу підви­щити рівень життя в державі, рівень економіки та вплине на стабілізацію політичної ситу ації.

Список використаних джерел

1. Закон України «Про Концепцію Загальнодержа­вної програми адаптації законодавства України до за­конодавства Європейського Союзу» від 21 листопада

2002 року № 228-1V.

2. Закон України «Про Загальнодержавну проіраму адаптації законодавства України до законодавства Євро­пейського Союзу» від 18 березня 2004 року № 1629-1V.

3. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2005 році Загальнодержавної програми адаптації законо­давства України до законодавства Європейського Сою­зу» від 16 червня 2005 року № 201-р.

4. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо реалізації пріоритетних положень Про­грами інтеграції України до Європейського Союзу в

2003 році» від 27 грудня 2002 року № 744-р.

5. Указ Президента України «Про Програму інтег­рації України до Європейського Союзу» від 14 верес­ня 2000р. № 1072.

6. «Угода про партнерство та співробітництво, яка започатковує партнерство між Європейськими Спів­товариствами та їх державам и-членами, з одного бо­ку. та Україною, з іншого боку», ратифіковано Зако­ном № 237/94-ВР від 10.11.94 р.

7. Постанова Кабінету Міністрів України «Про Кон­цепцію адаптації законодавства України до законодавст­ва Європейського Союзу» від 16 серпня 1999 р. № 1496.

8. Постанова Кабінету Міністрів України «Про за­провадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 12 черв­ня 1998 р. № 852.

9. Проірама інтеграції України до Європейського Союзу схвалено Указом Президента № 1072/ 2000 від 14.09.2000.

10. Постанова Кабінету Міністрів України «Про де­які питання адаптації законодавства України до зако­нодавства Європейського Союзу» від 15 жовтня 2004 р. № 1365 (Зі змінами, внесеними згідно з Постановою КМ№ 174 від 03.03.2005).


Н. Н. Пасечник

Проблемы адаптации национального законодательства Украины к праву Европейского Союз в облас­ти гражданской авиации.

В статье анализируются некоторые теоретические и практические проблемы в процессе развития ук­раинского законодательства в контексте его адаптации к нормам права Европейского Союза в области транспорта, в частности, гражданской авиации. А также осуществляется попытка проведения сравни­тельного анализа нормативно-правовой базы Украины по вопросам адаптации украинского законода­тельства к законодательству ЕС.