joomla
ЧИКАГСКАЯ КОНВЕНЦИЯ 1944 г.: БЫТЬ ИЛИ НЕ БЫТЬ?
Юридичний вісник. Повітряне і космічне право

Ю. Н. Малеев, д-р юрид. наук

Московский государственный институт (университет) международных отношений МИД РФ,

Е-таП:рго1\та1ееу@тш-пе1.ги

Статья освещает основные тенденции, проблемы и перспективы современного воздушного права, в частности, возможные пути модернизации основоположного международного акта этой отрасли публичного права — Чикаг­ской конвенции 1944 г.



В 2004 году весь мир отметил 60 годовщину Конвенции о международной гражданской авиа­ции 1944 года (далее — «Чикагская конвенция» или «Конвенция»).[2] Подписанная во время войны в атмосфере продолжающейся (точнее сказать, усиливающейся) конфронтации между капита­лизмом и социализмом, эта Конвенция (точнее, ее создатели) смогла аккумулировать самые пе­редовые идеи относительно того, каким образом регулировать деятельность международной гра­жданской авиации во всем мире «отныне и на­всегда». В этом отношении врядли можно найти другой международный документ с аналогичной судьбой, если только не иметь в виду Устав ООН.

Тем не менее, эта оценка не изменяет того факта, что Конвенция содержит многочисленные недостатки с точки зрения современной между­народной ситуации в целом и правовых правил регулирования деятельности международной гражданской авиации — в частности. Если доба­вить к этому высказываемые сомнения в целесо­образности «сужения» предмета Конвенции во­просами деятельности именно гражданской авиации (при чрезвычайно интенсивной деятель­ности в воздушном пространстве государствен­ной, в частности — военной, авиации, полетов космических аппаратов, баллистических и про­чих ракет, воздушных судов авиации общего на­значения. шаров-зондов и т. п.), то становится объяснимой откровенная критика Конвенции многими исследователями.

В настоящей статье я ограничиваюсь, почти полностью, «диалогом» с иностранными юри­стами по данному вопросу по причине того, что с их соответствующими работами знакома очень малая часть специалистов в области воздушного права, в то время как отдельные публикации та­кого рода в государствах-участниках СНГ впол­не доступны и известны.[3]

Пример объективного отношения к Конвен­ции продемонстрирован многими зарубежными юристами за истекший период, но пик особого внимания к данной проблематике вполне объяс­нимо приходится на 1994 год, когда отмечалась 50-я годовщина Конвенции.[4]

Так. один из авторов, Э. В. Роча, в 1994 писал: «Отмечено, что если бы Конвенция о междуна­родной гражданской авиации писалась сегодня, ее окончательный текст был бы иным. Граждан­ская авиация и воздушный транспорт претерпели всевозможные изменения за исторический пери­од в пятьдесят лет... это побуждает нас рассмат­ривать пятидесятую годовщину Конвенции как повод для радикальных реформ, проведение ко­торых должно идти в тесном взаимодействии с широко признанными тенденциями в междуна­родном воздушном транспорте и быстрыми тех­нологическими изменениями, например в облас­ти аэронавигации. В контексте глобализации данной сферы, ее усиливающегося транснацио­нального характера, необходимости в многосто­роннем подходе — в духе неудачного Чикагско­го соглашения о коммерческих правах — плюс другие изменения, которые могут не носить столь срочного характера, но предельно очевид­ны, и в результате, возможно, следует вырабо­тать проект полностью новой конвенции».[5]

Подобные оценки, исходящие от «незаинте­ресованных лиц», многочисленны и отчетливо обозначают основные позиции в соответствую­щей дискуссии. Среди таких лиц мы, кроме Э. В. Роча, выделяем М. Милде, П. П. К. Хаанаппеля0 и Л. Вебера.[6]

Что касается «заинтересованной стороны», то в этом плане наиболее важен Адрес в одинна­дцать страниц, с которым обратился к участни­кам указанной Конференции 1994 года Прези­дент Совета Международной организации граж­данской авиации (ИКАО) доктор Ассад Котайт. Важность этого документа не снижает тот факт, что Президент Совета ИКАО в данном случае выделил лишь основные (на его взгляд) моменты проблематики пересмотра Конвенции, умалчивая

О других или упоминая о них довольно формаль­но, «в двух словах», так что в результате не рас­крыты глубокие политические, правовые, эконо­мические и организационные сложности данной проблемы в целом.

Соответствующие идеи, высказанные докто­ром А. Котайтом. сводятся к следующему:

— драматические изменения сегодня имеют место в более широком мировом контексте, чем пятьдесят лет тому назад, и очень часто плохо соответствуют или вовсе не соответствуют суще­ствующему регулированию воздушного гранс - порта. Эти изменения: интернационализация, мно­госторонность, приватизация, транснационали­зация, регионализация, глобализация;

— несмотря на эти драматические изменения, регулирование воздушных сообщений осталось в значительной степени в рамках, установленных для тех времен, когда воздушный транспорт был гораздо менее развитой отраслью. Различные (в основном национальные или двусторонние) по­пытки адаптироваться к новым, более широким экономическим реалиям, имеют смешанный ре­зультат

— необходимость отыскать новые способы регулирования международных воздушных со­общений приобретает все более важное значе­ние, особенно для тех, кто предпочитает сохра­нять регулирование воздушного транспорта в транспортном секторе;

— в ходе всей предпринятой работы (в рам­ках Всемирной авиатранспортной конференции, открывшейся 23 ноября 1994 года) не было об­наружено никакой необходимости в дополнении Чикагской конвенции. Это гибкий документ, ко­торый удовлетворяет всему спектру подходов к соответствующему регулированию. «Те, кто со­вместно потрудился в Чикаго пятьдесят лет на­зад, сделали свою работу очень хорошо»;

— адаптация в данной сфере (достижение ре­гулирования, совместимого с более широким, динамичным мировым контекстом, в котором дей­ствует воздушный транспорт) должна служить всему мировому воздушно-транспортному со­обществу, а не определенным государствам или государствам «с аналогичными позициями»;

— участие в данной сфере должно базировать­ся на надежном и устойчивом вовлечении каждого государства в систему воздушного транспорта;

— преимущественное владение и эффектив­ный контроль должны быть восприняты в любом государстве или государствах-участниках со­глашения и/или гражданами тех государств, но ни в коем случае за рамками таких соглашений, и даже не государстве, дружественном по уча­стию в экономической группировке, если оно не участвует в соответствующем соглашении;

— принцип владения или контроля не может применяться в случае, если штаб-кваргира. глав­ная администрация или основное место деятельно­сти иностранного авиаперевозчика расположено на территории государства, назначившего его;

— никакое государство, которое выступает за взаимное признание этого нового критерия, не должно, однако, изменять требования по владе­нию и контролю для своих собственных пере­возчиков. Их статус сохраняется в рамках на­циональной прерогативы. Государства должны продолжать опираться на критерий государства регистрации каждого воздушного судна при вве­дении стандартов и рекомендаций по безопасно­сти в отношении воздушных судов. Они должны опираться на критерий государства расположе­ния штаб-квартиры иностранного перевозчика лишь в отношении других аспектов, касающейся технической безопасности, безопасности от ак­тов незаконного вмешательства и др.;

— новые регулятивные формы должны пре­дусматривать вовлечение заинтересованных пра­вительств в работу по устранению или облегче­нию существующих препятствий для вложения капитала в «своих» воздушных перевозчиков, а также по закреплению права иностранцев учре­ждать воздушных перевозчиков иностранцами на своей территории. И то и другое обусловлено требованием взаимности и необходимости под­держивать регулируемую конкуренцию;

— новые подходы должны быть использова­ны в двусторонних и многосторонних соглаше­ниях при возможном варианте «плюристороннего соглашения»: такого, которое изначально было двусторонним, но к которому новые Стороны могут свободно присоединиться. Эта форма мно­гостороннего соглашения предусмотрена Резо­люцией Ассамблеи ИКАО A7-I5, которая про­возглашает. что «многосторонность в коммерчес­ких правах в наиболее возможной степени оста­ется целью Организации».

Позиция Президента Совета ИКАО в этот по­воротный момент в судьбе Чикагской конвенции ясна: нет необходимости изменять Чикагскую кон­венцию, и давайте поаплодируем тем, кто «совме­стно работал в Чикаго пятьдесят лет назад».

Даже бегло оценив вышеизложенное, читатель, на мой взгляд, придет к заключению, что Прези­дент Совета ИКАО намеренно сфокусировал свой Алрес на коммерческих аспектах проблемы. Но эти аспекты находятся в рамках международного част­ного права, в то время как Чикагская конвенция 1944 года по природе своей является инструментом международного публичного права.

По мнению автора статьи, важнейшими ас­пектами анализируемой проблематики, нуждаю­щимися в отражении (или в совершенствовании) средствами международного воздушного права, сегодня являются:

— проблемы честной конкуренции на между­народном воздушном транспорте;

— вопросы суверенитета государств в отно­шении воздушного пространства, расположенно­го над их сухопутными и водными территориями, в том числе: определение территории государст­ва, не соответствующее реалиям сегодняшнего дня; статус и правовой режим использования оп­ределенных частей воздушного пространства над территориальными водами, исключительной эко­номической зоной, воздушными зонами безопас­ности и даже над открытым морем; феномен «общего (или единого) регионального воздушно­го пространства», устанавливаемого для функ - ционатьных целей; вопросы организации ис­пользования воздушного пространства;

— определение статуса воздушного судна, которое должно быть основано на объективных и четких (функциональных) критериях, приемле­мых для всех государств-членов ИКАО;

— проблемы статей 5, 6 Конвенции в свете объективной необходимости совершенствования разрешительного порядка предоставления госу­дарствами права полетов (пролетов) иностран­ным воздушным судам;

Противоречия статьи 7 Чикагской конвенции в свете обеспечения каботажной деятельности, совершаемой воздушными судами;

— вопросы национальной принадлежности воздушного судна;

— проблемы расследований инцидентов и происшествий с воздушными судами;

— проблемы применения Стандартов и Реко­мендаций ИКАО (САРПС), которые принимают­ся Советом ИКАО и «для удобства» оформляют­ся в виде приложений к Конвенции;

— необходимость пересмотра норм, касаю­щихся норм деятельности ICAO.

Пробелы в Конвенции. Их, следуя сложив­шейся практике ИКАО, следует ликвидировать. Речь идет о следующем:

— должна быть определена роль Юридиче­ского комитета ИКАО, наличие которого не пре­дусмотрено Конвенцией;

— »не прописаны» в Конвенции методы и программы технической помощи и сотрудниче­ства между государствами-членами;

— необходимо закрепить статус и порядок имплементации решений Региональных конфе­ренций и Региональных аэронавигационных пла­нов (РАПП);

— следует внести в Конвенцию нормы, ка­сающиеся защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (в настоящее время разбросаны по различным специальным конвен­циям и Приложению 17 к Конвенции.[7] В свете задач борьбы с терроризмом данная тема осо­бенно актуальна;

— необходимо «предоставить» в основном тексте Конвенции должное место авиации обще­го назначения.

Что можно добавить? Сегодня «совершенная» Чикагская конвенция гораздо более востребована в свете резко повышающегося внимания госу­дарств к использованию воздушного пространст­ва для различных видов деятельности, граждан­ской авиации — в первую очередь. По следует иметь в виду, что пересмотр Конвенции явится своего рода бурей в международном воздушном праве и ИКАО. Более того, все национальные воздушные кодексы придется адаптировать под новый текст Конвенции. Работа эта, как легко предположить, настолько громадна, что может на какое-то время нарушить нормальную дея­тельность национапьных авиационных админи­страций и ИКАО.

Но, тем не менее, аргументы в пользу пере­смотра Чикагской конвенции перевешивают. Без­условно, «Конвенции быть». Но в новом качестве. И в этом плане возможна еще одна, очень серьез­ная платформа для обсуждения данной темы. Во­прос можно поставить таким образом: «А почему не Конвенция ООН по воздушному праву?». На­подобие Конвенции ООН по морскому праву.

И дело тут вовсе не в механическом заимст­вовании зарекомендовавшего себя опыта у «со - седей-моряков». Воздушное пространство стано­вится все более насыщенным. Кроме воздушных судов гражданской авиации (рост их количества сам по себе впечатляет), здесь и резкая интенси­фикация военной и прочей государственной авиации, и авиации общего назначения (деловой, частной), и перемещение в воздушном простран­стве возрастающего количества различного рода ракет, и активизация космических полетов (про­летов) через воздушное пространство, и особый характер оказания помощи через воздушное про­странство при стихийных и иных бедствиях (торнадо «Каролина» и «Рита» в 2005 году мно­гому научили в этом плане), и все более активная деятельность в киберпространстве различного рода операторов и пользователей электронными средствами, что оказывает огромное (многих — пугающее) воздействие на деятельность в воз­душном пространстве, все более очевидное «пе­ремешивание» экологических аспектов с дея­тельностью в воздушном пространстве... и т. п.

Не пора ли всерьез подумать о разработке Конвенции по воздушному праву. Но это — тема отдельного и очень непростого исследования. Пока же стоит задача «привести в порядок» Чи­кагскую конвенцию (какой у нее в результате будет год в конце — не будем загадывать, как и то, будет ли она называться Чикагской и будет ли посвящена только гражданской авиации).

Список использованных источников

1. Convention on International Civil Aviation, 7 De­cember 1944, 15 UNTS 295; ICAO Doc. 7300/8 (по­следнее издание).

2. Балаховский ЯМ. Разрешение споров в между­народном воздушном праве (роль Совета ИКАО) // Советский ежегодник международного права 1984. — М.. 1986.

3. Бордунов В. Д. Правовой механизм деятельности международных авиационных организаций / Ответст­венный редактор Ю. Н. Малеев. — М.: Наука, 1989.

4. Верещагин Л. Н. Юридическая природа и осо­бенности технических норм в международном воз­душном праве // Советский ежегодник международ­ного права. 1971. — М.: Наука, 1973.

5. Гуреев С. А, Дежкин В. Н. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года и международная аэронави­гация // Советское государство и право. 1986. №11.

6. Копылов М. Н. Юридическая природа воздушно­го пространства над открытым морем // В сб. Акту­альные проблемы современного воздушного права: Международно-правовые проблемы территории. — М.: МГИМО МИД СССР. ¡980.

7. Малеев Ю. Н., Васшьев Н. И. Технические рег­ламенты в международном воздушном праве //Совет­ский ежегодник международного права, 1977. — М.: Наука, 1979.

8. Мезенцев А. В. ИКАО и некоторые международно­правовые вопросы безопасности аэропортов, обслужи­вающих международную гражданскую авиацию // 40- летие ООН: Актуальные проблемы развития междуна­родного права и международных отношений. — М., 1988.

9. Rocha E. V. Toward a new International Civil Avia­tion Convention? // 1994 Annals of Air and Space Law. Vol. XIX-I. P. 477.

10. Milde M. The Chicago Convention — are major amendments necessary or desirable 50 years later? // 1994 Annals of Air and Space Law Vol. XIX-I. P. 401—447.

11. Haanappel P. P.C. Multilateralism and economic block forming in inter — national air transport // 1994 Annals of Air and Space Law. Vol. XIX-I. P. 279 etc.

12. Weber L. EEC transport liberalization and the Chi­cago Convention // 1992 Annals of Air and Space Law. Vol. XVII-I. P. 245—262.

13. Milde M. The Chicago Convention — Are Major Amendments Necessary or Desirable 50 Years Later? // 1994 Annals of Air and Space Law. Vol. 19—1. P. 444—445.