joomla
ЗАКОНОДАВЧІ ПОВНОВАЖЕННЯ УКРАЇНСЬКОГО НАРОДУ
Юридичний вісник. Повітряне і космічне право

УДК 342 (045)

Г. В. Задорожня,

Кандидат юридичних наук, доцент

У статті досліджуються проблеми механізму реалізації права законодавчої ініціативи Українського народу. Автор пропонує удосконалити сучасне конституційне законодавство в частині реалізації народовладдя в Україні.

Ключові слова: право законодавчої ініціативи, суб’єкт законодавчої ініціативи, народовладдя.



Утвердження і розвиток України, як правової держави, опосередковує необхідність забезпечен­ня повноцінної участі Українського народу у здійсненні управління державними справами. До речі, атрибут народного «самоврядування» є не­від’ємною ознакою будь-якого демократичного суспільства. Україна, яка позиціонує себе як суве­ренну, незалежну, демократичну, соціальну і пра­вову державу, зобов’язана не лише визнати, але й гарантувати право Українського народу вирішу­вати найважливіші питання суспільного і держав­ного життя.

Народ, згідно з ст. 5 Конституції України, є но­сієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Ме­ханізм реалізації права народу на здійснення уп­равління державними справами може бути досить різний. Одним із визначальних і, можливо, най­складніших способів реалізації права Українсько­го народу на здійснення влади у державі є прий­няття ним законів.

Утвердження в Україні права законодавчої ініціативи народу є важливим чинником забезпе­чення правової рівноваги суспільства і держави, вираженням значущих зв’язків та відносин між ними, а також поєднанням громадських та дер­жавних інтересів. Законодавчі повноваження є ре­гулятором виду і міри поведінки держави і народу України, як учасників суспільних відносин. Проб­лема законодавчих прав Українського народу як одного із важливих чинників розвитку конститу­ційно-правових відносин, формування національ­ної правосвідомості, становлення громадянського суспільства, утвердження законності та правопо­рядку є досить актуальною для вітчизняної право­вої науки.

Зауважу, чимало вітчизняних правників прис­вятили свої праці проблемам законотворчості, роз­робленню її основних положень та організаційно - правових механізмів як у сфері теорії, так і прак­тики. До когорти таких вчених можна віднести М. І. Козюбру, А. М. Колодія, Н. Ю. Задираку,

Н. М. Оніщенко, О. Г. Мурашина, В. Ф. Погорілка, П. М. Рабіновича, Ю. М. Перерву, О. Ф. Скакун,

О. М. Мудру та інших. Разом з тим, вивчення да­ної проблеми свідчить про те, що правники при­діляють увагу головним чином теоретичним проб­лемам законодавчого процесу, Верховній Раді Ук­раїни, як єдиному органу законодавчої влади в

Україні, проте невирішеними залишаються проб­леми практичної реалізації права Українського на­роду на законотворчу діяльність у державі. Проте право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, згідно ст. 93 Конституції України, нале­жить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Отже, Український народ не внесений до переліку суб’єк­тів законодавчої ініціативи в Україні.

Відтак метою даної публікації є пошук відпо­віді на запитання: чи не звужує ст. 93 Конституції України право Українського народу на здійснення ним влади у державі, який механізм реалізації права законодавчої ініціативи народу є найопти - мальнішим вибором у контексті національної пра­вової системи.

Дослідження зазначених проблем здійснюва­лося на основі використання відповідних методів, що сприяло досягненню мети публікації. Зокрема, використання методу порівняльно-правового ана­лізу дало можливість визначити особливості ре­алізації народом права законодавчої ініціативи у низці європейських держав. Застосування методів логічного аналізу та синтезу допомогло визначити не лише базові умови реалізації народом законо­давчої ініціативи у цих країнах, але й виокремити, у контексті даного дослідження, оптимальні шляхи забезпечення повноцінного народовладдя в Україні.

Народ України, як соціальна спільнота, є су­б’єктом конституційного права. Правовий статус народу закріплюється в конституційних нормах, зокрема право народу здійснювати владу у дер­жаві, право визначати і змінювати конституцій­ний лад в Україні та ін. У науці конституційного права виокремлюють два статуси народу: загаль­ний і спеціальний. Зміст загального статусу виз­начається тим, що народ визнається джерелом державної влади, володіє суверенітетом як усере­дині країни, так і на міжнародній арені. Дійсно, ніхто не може привласнювати собі владу в держа­ві, оскільки вона належить тільки народу. Спеці­альний правовий статус народу пов’язаний із його вступом у конкретні правовідносини: виборчий процес, участь народу в референдумі, ініціювання прийняття відповідних законів тощо.

Важливою складовою прямої демократії є на­родна законодавча ініціатива, поєднання якої з представницькою демократією сприятиме втілен­


Ню на практиці ідей народовладдя [1, с. 117]. За­уважу, що ідея народної законодавчої ініціативи є далеко не новою в науці і практиці конституційно­го права. Так, згідно ст. 39 Конституції УНР (Ста­тут про державний устрій, права і вольности УНР) від 29 квітня 1918 р., право вносити законо­давчі проекти на розгляд парламенту - Всена­родні Збори - належало не лише відповідним ор­ганам державної влади, наприклад, уряду, але й «безпосередньо виборцям-громадянам Республі­ки, в числі не менш 100 тис., писаними заявами, підтвердженими через громади» [2, с. 224], а та­кож через визнання легітимності підписів в судо­вому порядку. Прикро, але ідея законодавчої іні­ціативи «виборців-громадян» так і не знайшла прак­тичного застосування, оскільки чинною Консти­туція УНР 1918 р. була всього декілька годин.

Ідея народної законодавчої ініціативи, започат­кована Конституцією УНР, не знайшла логічної об’єктивізації в радянських конституціях. В Ук­раїні за період радянської влади було прийнято чотири Конституції - 1919, 1929, 1937, 1978 рр., проте жодна з них не визнала право законодавчої ініціативи за народом. Верховна Рада, згідно ст. 23 Конституції Української РСР 1937 р., визнавала­ся єдиним законодавчим органом. Загалом ра­дянські конституції, з точки зору вимог теорії конс­титуціоналізму, є «квазіконституціями», тому що заперечували принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу, судову; регулювали відно­сини між державою і громадянами без належного врахування міжнародних стандартів у галузі прав людини та надійного гарантування прав і свобод людини та громадянина. І незважаючи на те, що згодом до Конституції УРСР від 20 квітня 1978 р. було внесено понад 200 поправок, проте жодна із них не визначила право законодавчої ініціативи за народом. Так, згідно ст. 103 Конституції Українсь­кої РСР правом законодавчої ініціативи наділя­лося досить широке коло суб’єктів: Президія Вер­ховної Ради України, Голова Верховної Ради Ук­раїни, постійні комісії Верховної Ради України, Верховний Суд України, Генеральний прокурор України, Академія наук України та інші, проте Український народ був поза межами цього пе­реліку.

Конституційний процес в незалежній Україні був досить складним і тривалим. Як представни­ками наукових шкіл, так і політиками було вироб­лено ряд проектів конституцій, в яких по-різному продукувалася ідея народної законотворчої. Пра­во законодавчої ініціативи у парламенті, згідно ч.

1 ст. 156 проекту Конституції України від 1 липня 1992 р., визнавалося за народом України. Народ мав право здійснювати законодавчу ініціативу шля­хом внесення до парламенту відповідного зако­нопроекту, який позачергово повинен бути розгля­нутий у парламенті. Передбачалося, що законоп­роект вноситься на розгляд парламенту не менше 300 тис. виборців, а законопроект про зміни і до­повнення до Конституції - від імені не менше

2 млн виборців.

Право законодавчої ініціативи народу визнава­лося і в ст. 127 проекту Конституції України від 26 жовтня 1993 р. Даний проект Конституції ви­значав позачерговий порядок розгляду законо­проекту, ініційованого громадянами держави, проте не містив вимог щодо порядку його ініціювання, розробки, кількості необхідних підписів на його під­тримку для подання до парламенту.

Конституційний договір між Верховною Ра­дою та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України від 8 черв­ня 1995 р. не визначив народ суб’єктом законодав­чої ініціативи. Конституція незалежної України незважаючи на те, що народ визнається єдиним джерелом влади в Україні, також не визнає Ук­раїнський народ суб’єктом законодавчої ініціати­ви. Це стало приводом для звернення до Консти­туційного Суду України з відповідним конститу­ційним поданням.

Зауважу, що рішенням Конституційного Суду України № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 р. у Справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення поло­жень ч. 1 ст. 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 [3] та за конституційним зверненням громадян України про офіційне тлу­мачення положень частин 2, 3, 4 ст. 5 Конституції України (Справа про здійснення влади народом) закріплено, що положення ч. 2 ст. 5 Конституції України - носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади в Україні є народ - треба ро­зуміти так, що в Україні вся влада належить наро­дові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчу - жуваною та здійснюється народом шляхом віль­ного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та Законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до чин­ного законодавства.

Крім того, рішенням Конституційного Суду України № 6-рп від 16 квітня 2008 р. закріплено, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку який має бути визна­чений Конституцією і Законами України, прийма­ти Закони України (вносити до них зміни). Проте на всеукраїнському референдумі забороняється прийняття законів з питань податків, амністії та бюджету тощо. Відтак, загальна концепція конс­титуційного народовладдя дозволяє передбачити реалізацію права законодавчої ініціативи Україн­ського народу і внести зміни до ч. 1 ст. 93 Консти­туції України у частині визначення суб’єктів пра­ва законодавчої ініціативи.

Конституювання громадян суб’єктом права за­конодавчої ініціативи у парламенті, як справедливо стверджує Л. Т. Кривенко, виходить із концепції верховенства народу над всіма державними і не­державними суб’єктами, відповідає принципам народовладдя і є формою його реалізації [4, с. 32].

Зарубіжний досвід показує, що визнання за на­родом права законодавчої ініціативи є цілком ло­гічним явищем. Нормативне закріплення права законодавчої ініціативи народу має місце в докумен­тах Австрії, Білорусі, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії [5, с. 386 ].

Федеральний конституційний закон Австрії про народну ініціативу 1973 р. визначив, що кож­на пропозиція, яка надійшла від 100 тис. грома­дян, які мають право голосу або від 1/6 громадян, які мають право голосу і проживають щонаймен­ше в трьох землях, повинна бути передана цент­ральній виборчій комісії на розгляд Національної Ради [6, с. 46].

Право законодавчої народної ініціативи за­кріплено і в Конституції Бразилії 1988 р. Народ може ініціювати прийняття закону у парламенті, якщо на його підтримку буде зібрано не менше 1% підписів виборців, які проживають щонайменше у п’яти штатах, при цьому в кожному з них - не мен­ше 0,3 % виборців [7, с. 11].

У ст. 64 Конституції Латвійської Республіки зазначено, що законодавча влада належить Сей­мові, а, отже, народові. Водночас ст. 65 зазначеної Конституції, до переліку суб’єктів права законо­давчої ініціативи відносить народ держави. Так, законопроекти до Сейму може внести 1/10 части­на виборців [8, с. 39-48].

Право народної законодавчої ініціативи виз­нається Конституцією Литовської Республіки. У

Ч. 2 ст. 68 цієї Конституції зазначено, що право за­конодавчої ініціативи у Сеймі належить громадя­нам Литовської Республіки: 50 тис. громадян, які мають виборче право, можуть подати у Сейм про­ект закону, який зобов’язаний розглянути парла­мент.

Конституція Швейцарії надає право 100 тис. громадян, які мають право голосу, подавати по­правки до конституції, але не проекти федеральних законів [9, с. 473]. Пропозиція може висуватися лише щодо часткового перегляду конституції, до того ж Федеральні збори у дворічний строк вирі­шують питання чи приймати народну ініціативу, чи ні. У випадку прийняття позитивного рішення парламент виносить проект закону на всенарод­ний референдум, якщо парламент не погоджуєть­ся із законопроектом, то може його або відхилити, або винести на референдум власний законопроект з цього питання.

Одним із суб’єктів права законодавчої ініціати­ви Конституція Італії називає народ, який здійснює своє право шляхом внесення від імені не менш як 50 тис. виборців постатейно складеного законо­проекту [10, с. 184]. Конституція Республіки Біло­русь (ст. 90) надає право законодавчої ініціативи народу, зокрема 50 тис. виборців можуть ініціюва­ти прийняття закону. Водночас Конституція Рес­публіки Куба (ст. 86) передбачає надання права законодавчої ініціативи не менш ніж 10 тис. ви­борців [5, с. 387].

Отже, світовий досвід показує, що визнання народу суб’єктом законодавчої влади, в умовах утвердження демократичних цінностей, є цілком закономірним процесом. Проте механізм реаліза­ції народної законодавчої ініціативи можливий за умови дотримання певних стандартів:

А) ініціювання прийняття закону певною су­купністю голосів громадян держави;

Б) зміст законопроекту не може суперечити кон­ституційному законодавсту держави, за винятком тих проектів законів, які передбачають зміни до Основного Закону;

В) оформлення законопроекту має відповідати вимогам законодавчої техніки держави (чітко ви­значена концептуальність закону; поділ на розділи, статті, пункти та ін.);

Г) можлива попередня санкція законопроекту парламентом, який є представницьким і, зачасти, єдиним органом законодавчої влади у державі.

Крім того, механізм реалізації права законо­давчої ініціативи народу в державі може мати дво­яку об’єктивізацію: а) через визначення народу суб’єктом законодавчої ініціативи в парламенті;

Б) можливість прийняття закону за ініціативи на­роду на загальнодержавному референдумі. В Украї­ні утвердився варіант, який передбачає можли­вість прийняття народом законів на всеукраїнсь­кому референдумі.

Референдум - це спосіб прийняття громадяна­ми України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержав­ного і місцевого значення. Закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, згідно ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місце­вий референдуми», мають вищу юридичну силу по відношенню до законодавчих актів Верховної Ра­ди України, Верховної Ради Республіки Крим, нор­мативних актів Президента України, Кабінету Мі­ністрів України, вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади Республіки Крим, підза - конних актів міністерств України та Республіки Крим, рішень місцевих рад.

Зауважу, що у випадку необхідності затвер­дження певного нормативно-правового акта чи ін­шого рішення виключно шляхом проведення ре­ферендуму, останній стає обов’язковим. Зокрема, Конституція України визначає проведення обо­в’язкового всеукраїнського референдуму при ви­рішенні питань про зміну території України (ст. 73 Конституції України) та про внесення змін до її Розділів І, III і XIII (ст. 156 Конституції України). Обов’язкові референдуми гарантують право наро­ду України вирішувати принципово важливі проблеми суспільного й державного життя через безпосереднє волевиявлення у формі голосуван­ня. Проведення обов’язкових референдумів пе­редбачене в конституціях інших держав. Зокрема, ст. 132 Конституції Італії передбачає проведення обов’язкового референдуму в разі створення но­вих провінцій і областей, у Данії - при перегляді Конституції.

Всеукраїнський референдум за народною ініціативою оголошується Президентом України (п. 6 ст. 106 Конституції України) на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області (п. 2 ст. 72 Конституції України).

Отже, номінально Український народ не поз­бавлений права приймати закони, проте у вітчиз­няному законодавстві відсутній чітко визначений механізм практичної реалізації законотворчих повноважень народу. Відтак, майже за два десятки років Український народ не прийняв жодного за­кону. Відсутність законодавчо визначених проце­суальних норм права унеможливлює практичну реалізацію норм матеріального права. З огляду на зазначене, можна стверджувати наступне:

1) право законодавчої ініціативи - це право­мочність уповноважених суб’єктів ініціювати, приймати, вносити зміни і доповнення, скасувати нормативні акти, в тому числі закони, тоді як ре­ферендум - це спосіб прийняття рішень;

2) необхідність визнання Українського народу суб’єктом законодавчої ініціативи у парламенті опосередковано певними чинниками: а) організу­вати прийняття закону у парламенті за народною ініціативою значно легше і дешевше, ніж на всеук­раїнському референдумі; б) процес прийняття за­конів у парламенті значно мобільніший, ніж на ре­ферендумі; в) практика прийняття «народних» за­конів у парламенті дозволить Українському наро­ду впливати на формування державної волі у про­цесі регулювання суспільних відносин; г) порядок прийняття законів у парламенті здійснюється відповідно до законодавчо визначеної процедури, тоді як процедура прийняття законів на всеук­раїнському референдумі потребує як концепту­ального, так і процедурного опрацювання;

3) у законодавстві має бути чітко виписано: а) з яких питань Український народ не може ініцію­вати прийняття законів України; б) яким має бути структурне оформлення законопроекту; в) якою сукупністю голосів подається «народний» зако­нопроект на розгляд парламенту; г) за яких умов парламент може відхилити такий законопроект;

Д) якою сукупністю голосів народних депутатів буде прийматися «народний» закон у Верховній Раді України та ін.;

4) статтю 93 Конституції України викласти у такій редакції: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Українському народові, Президентові України, народним депу­татам України та Кабінету Міністрів України». Крім того, необхідно оновити відповідно до вимог сьогодення Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року.

Література

1. Шаповал В. М. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні: навч. посіб. / Шаповал В. М., Борде - нюк В. І., Журавльова Г. В. / Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 214 с.

2. Заруба В. М. Історія держави і права України: навч. посіб. / В. М. Заруба.- К.: Істина, 2006. - 416 с.

3. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів Ук­раїни про офіційне тлумачення положень ч. 1 ст. 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галай - чука В. С., Подгорної В. В., Кислої Т. В. про офіційне тлумачення положень частин 2, 3, 4 ст. 5 Конституції Ук­раїни (Справа про здійснення влади народом) 5 жовтня 2005 р. № 6-рп / 205. [Електронний ресурс] // Законода­вство України. - Режим доступу до бази: http:// zakon l. Rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. Cgi? nreg = v006p710-0.5.

4. Кривенко Л. Г. Верховна Рада України / НАН Укра­їни. Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького; [Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голов. ред..) та ін.] / Л. Т. Кривенко. - К.: Ін Юре, 1997. - 44 с.

5. Георгіца А. З. Сучасний парламентаризм: пробле­ми теоріїх та практики / А. З. Георгіца / [Чернів. держ. ун-т ім. Ю. Федьковича] - Чернівці: Рута, 1998. - 483 с.

6. Ильинский И. П. Парламент Австрии / И. П. Иль - инський // Парламенты мира. - М.: Интерпракс, 1991. -

С. 7-63.

7. Автономов А. Актуальные проблемы законодатель­ного процесса в Российской Федерации / Алексей Автоно­мов // Проблемы парламентського права России / [под ред. Л. Иванова]. - Программа Тасис «Рос. конституциона­лизм». Центр конституц. исслед. моск. обществ. науч. фон­да. - Б. м.: Би., 1996. - С. 7-24.

8. Конституція Латвійської Республіки // Конституції нових держав Європи та Азії / [упоряд. С. Головатий]. - К.: Укр. Правн. Фундація. Вид-во «Право», 1996. - С. 39-48.

9. Лейбо Ю. И. Парламент Швейцарии / Ю. И. Лейбо // Парламенты мира. - М.: Интерпракс, 1991. - С. 441-483.

10.Попов Н. Ю. Парламент Италии / Н. Ю. Попов // Парламенты мира. - М.: Интерпракс, 1991. - С. 159-203.



Г. В. Задорожная

Законодательные полномочия украинского народа.

В статье исследуются проблемы механизма реализации права законодательной инициативы Украинского народа. Автор предлагает усовершенствовать современное конституционное законодательство в части реализации народовластия в Украине.

H. V. Zadorozhnaya

Constitutional authority of Ukrainian people.

In this article are examined problems mechanism realization power to initiate legislation of Ukrainian people. The author supposes to keep the modern constitutional laws current in the context realization sovereignty of people in Ukraine.