УДК 342.9 (045)

О. В. Кузьменко,

Доктор юридичних наук, професор

Стаття присвячена визначенню відносно нового для української адміністративно-правової науки поняття публічного адміністрування. З цією метою автор аналізує традиційні поняття державного управління, державного регулювання та їх співвідношення. Публічне адміністрування пов’язується із поняттями публічних послуг та публічної адміністрації і визначається як діяльність останньої щодо задоволення загальних публічних інтересів соціуму.

Ключові слова: державне управління, державне регулювання, публічне адміністрування, завдання та функції державного управління, публічна адміністрація, управлінські послуги, адміністративні послуги, публічні послуги, адміністрування.

Межі державного управління, його мета та зміст повністю залежать від домінантних еко­номічних та соціальних відносин, сучасний стан запровадження та розвитку новітніх процесів свідчать про зменшення функцій державного уп­равління. На цій підставі проявляються тенденції до становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об’єктів зменшується, а управлінсь­кий вплив пов’язується із самостійністю тих чи тих структур. Це ніскільки не зменшує ролі вико­навчої влади в державному управлінні, тим біль­ше, що «відмінність цих понять полягає у ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлег­лості або відсутності підлеглості» [1, с. 23].

Термін «державне регулювання» почали широ­ко вживати починаючи з середини 90-х років ХХ ст. у наукових дослідженнях, присвячених утручан­ню держави в ринкову економіку, тим самим акцен­тувалась увага на особливості цього явища в рин­ковій економіці та відмінності його від державно­го управління економікою, що існувало в радянсь­кому суспільстві державного управління економі­кою. Згодом цей термін знайшов своє відображен­ня і в нормативно-правових актах, зокрема зако­нах, однак, незважаючи на те, що багато норматив­но-правових актів у своїй назві мають словосполу­чення «державне регулювання», визначення само­го поняття «державне регулювання» у них немає.

Звернемося до етимології самого слова «регу­лювання». Термін «регулювання» походить від ла­тинського слова «regulo», що має значення «улаш­товую, упорядковую». Приблизно те ж саме тлу­мачення поняття «регулювати» подано в словни­ку С. Ожегова: «регулювати - направляти розви­ток, рух чого-небудь з метою упорядкувати, систе­матизувати» [2, с. 4]. Автори Словника синонімів української мови подають такий синонім до слова «регулювати» - «налагоджувати» (створювати умови для нормальної діяльності, функціонуван­ня чого-небудь» [3, с. 543]. Таким чином, можна дійти висновку, що абсолютна більшість енцикло­педій та словників пов’язують етимологію терміна «регулювання» з процесом упорядкування, ство­рення умов для функціонування чого-небудь.

Юридична енциклопедія визначає державне регулювання як здійснення державою комплекс­них заходів (організаційних, правових, еконо­мічних тощо) у сфері соціальних, економічних, політичних, духовних та інших суспільних проце­сів з метою їх упорядкування, встановлення за­гальних правил і норм суспільної поведінки, а також запобігання негативним явищам у суспільстві. За своєю змістовою сутністю державне регулювання ширше, ніж поняття державне управління, оскіль­ки останнє для досягнення своїх цілей застосовує насамперед адміністративні методи [4, с. 118]. З цим твердженням важко погодитися, оскільки в загальній теорії управління встановлено, що регу­лювання - це функція управління, яка забезпечує рівновагу стану інституційних утворень [5, с. 46], тобто державне регулювання за змістом не може бути ширшим за державне управління, це правова категорія, яка має власне змістове навантаження, визначене функціональним призначенням.

Найбільшу увагу визначенню природи держав­ного регулювання присвятили дослідники питан­ня державного впливу на економічні процеси, зо­крема підприємницького сектора. Так, наприклад, Т. Кравцова розглядає державне регулювання як окрему галузь державного управління, яка являє собою цілеспрямовану організуючу діяльність ор­ганів державної влади, що реалізується за допомо­гою специфічних, притаманних лише їй правових форм і методів, які держава може застосовува­ти тільки у сфері підприємництва у свою чергу,

А. Ластовецький визначає державне регулювання підприємницькою діяльністю як діяльність ор­ганів держави, що спрямована на реалізацію дер­жавної економічної політики [6, с. 74].

Досліджуючи основні риси державного регу­лювання сільського господарства в сучасних умо­вах, З. Павлович та В. Стретович зазначають, що державне регулювання, як і управління - завжди упорядча й організаційна діяльність. Державне регулювання надає можливість суб’єктам вибору бажаного й вигідного для них варіанта поведінки, спрямованого передусім на об’єднання та коорди­націю зусиль людей, державних органів, установ, підприємств і організацій різних форм власності з метою вирішення завдань політичного, економіч­ного, науково-технічного і соціального характеру [7, с. 316]. З зазначеним твердженням також не можна погодитися, оскільки управління та регулю­вання в жодному разі не є синонімами, кожний з цих термінів має власне змістове теоретичне та прак­тичне навантаження.

У теорії адміністративного права питання спів­відношення регулювання, управління та керівниц­тва найчастіше розглядається через розуміння ос­танніх як відповідних загальних методів держав­ного управління. Так, наприклад, Т. Коломоєць визначає регулювання як визначення загальної політики й принципів її реалізації через різні на­прямки, а керівництво як практичне проведення в життя загальної політики й принципів у відповід­ній галузі управління, контроль й розробку нап­рямків діяльності підконтрольних суб’єктів. На відміну від регулювання та керівництва, управ­ління як метод, знаходить свій вияв у прямому систематичному впливі суб’єкта управління на об’єкт повсякденного оперативного характеру [8, с. 46]. На наш погляд, не зовсім правильно розгля­дати регулювання як метод державного управлін­ня, оскільки методи державного управління - це відповідно різні способи, прийоми та засоби ціле­спрямованого, організаційного впливу суб’єктів уп­равління на об’єкти, які віднесені до їх ведення, а регулювання не є способом або прийомом впливу, це відповідне призначення, яке має специфічне навантаження та зміст. Водночас, державне уп­равління - цілеспрямований організаційний та регуляційний вплив держави (через систему її ор­ганів і посадових осіб) на суспільні процеси, відно­сини і діяльність людей [9, с. 15], яке проявляєть­ся через відповідні способи, прийоми та засоби. Воно спирається на владні повноваження і являє собою спосіб реалізації влади, яка поширюється в цілому на все суспільство. У свою чергу закони, основні, загальні, типові рішення, правила, норми, встановлені державою, є загальнообов‘язковими і забезпечуються її авторитетом. Специфіку дер­жавного управління становлять характер і обсяг суспільних явищ, які охоплені ним. У центрі тако­го управління - зміст державного впливу - вирі­шення спільних справ, узгодження дій громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб сус­пільства, а не окремих громадян та соціальних груп.

Комплекс методів і засобів державного впливу складають не тільки правові, політичні, еко­номічні форми (регулювання, узгодження, пере­конання, стимулювання), але й примус за допомо­гою правоохоронних органів. Державна влада та управління в ролі джерела мають правову і по­літичну зумовленість (легітимність), а в реалізації - силу державного апарату, який володіє засобами примусу. Тобто, на наш погляд, також не можна стверджувати, що державне управління - це ме­тод через який реалізовується влада. Правильно буде визнавати, що «державне управління є фор­мою вираження виконавчої та інших видів адміні­стративної влади» [10, с. 29].

Узагальнення поглядів, що сформувалися в на­уці, щодо співвідношення державного управління та державного регулювання, дозволило подати та­кий перелік основних концепцій:

1) державне регулювання є більш широким по­няттям, ніж державне управління;

2) державне регулювання є різновидом дер­жавного управління;

3) державне регулювання є функцією держав­ного управління;

4) державне регулювання та державне управ­ління розглядаються як тотожні за своїм значен­ням та сутністю і відрізняються лише мірою впли­ву на керовані суб’єкти;

5) можливий розгляд державного регулювання під різними кутами зору, наприклад і як функція державного управління, і як метод тощо.

Отже, наявні міркування про співвідношення категорій «державне управління» та «державне ре­гулювання» не мають єдиної концептуальної по­зиції, оскільки ніхто з зазначених учених не до­сліджував сутність державного управління, яку не можливо встановити без осмислення мети такої діяльності. Аналіз наявних у вітчизняній та зару­біжній спеціальній літературі підходів до визна­чення специфіки державного управління дає підстави стверджувати, що більшість дослідників підкреслюють цілеспрямований характер управ­лінської діяльності [11, 12]. У радянській науковій літературі зазначалося, що метою управління є об’єднання зусиль громадян, органів влади, під­приємств, установ, організацій для вирішення зав­дань економічного, соціально-культурного та адміністративно-політичного характеру [12, с. 18]. Л. Юзьков вважав, що в державній сфері зміст владно-організаційного впливу суб’єктів управ­ління на об’єкти детермінований вихідною метою - забезпечити ефективне функціонування всього соціального організму [13, с. 75-86].

Значна кількість учених підходить до питання формулювання мети соціального управління з по­зицій кібернетичного підходу [14, с. 34].

У роботах Є. Кубко про мету управління йдеться в контексті проблем програмно-цільового підходу в управлінні [15, с. 38-40, 55].

Узагальнюючи, можна дійти висновку, що ме­тою державного управління є соціальне детермі­нований та науково обґрунтований результат, на досягнення якого спрямований процес публічно - управлінської діяльності.

Мета державного управління конкретизується в завданнях й реалізується за допомогою функцій. На підставі вивчення значної кількості наукових праць можна стверджувати, що більшість з них присвячені меті та функціям або тільки функціям державного управління [16, с. 145; 11, с. 54-55].

Для багатьох праць, присвячених проблемам державного управління, зокрема західних авторів, характерне ототожнення понять «завдання» та «функ­ції». Наприклад, французький вчений Р. Драго підкреслює, що на практиці щодо державного уп­равління терміни «завдання», «функція» та «ком­петенція» вживають як синоніми. На його думку, завдання державного управління - це виконання всього, реалізація чого забезпечується ним чи по­винна забезпечуватися. Функція - це залежність між завданнями (поняттям науки державного уп­равління) та компетенцією як правовою категорі­єю (правове оформлення відповідних управлінсь­ких завдань) [17, с. 60-61]. Французький науковець Б. Гурне ототожнює завдання та функції на рівні саме головних завдань («головні завдання, або функ­ції»), з поміж яких цей учений виділяє чотири кате­горії: функції верховної влади, економічні, соціальні, освітні і культурні [18, с. 19]. В іншій своїй праці Б. Гурне розглядає як синоніми поняття «функції державного управління» та «функції держави» [19, с. 36-38]. Й. Кхола взагалі розуміє функцію управління як узагальнення певної групи завдань як реалізованих видів діяльності [20, с. 68-69].

Викладений широкий спектр поглядів дає під­ставу стверджувати, що найбільш оптимальним визначенням завдань державного управління є їх розуміння як основних напрямків управлінської діяльності, які в конкретних умовах є етапами до­сягнення мети управління.

Серед науковців не викликає заперечень той факт, що зміст державного управління розкрива­ється, зокрема, через зміст і характер функцій, які реалізуються в процесі такої діяльності. На думку

В. Афанасьєва, яка підтримується й іншими на­уковцями, функції управління являють собою операції, дії суб’єкта управління, що відповідають послідовним стадіям управлінського циклу та су­купність яких становить зміст управлінського процесу [28, с. 207]. Схожий підхід і в Г. Тумано­ва, який зазначає, що єдина соціальна функція «управління» складається з ряду функцій «друго­го порядку», які відповідають елементам управ­лінського циклу [21, с. 138]. Отже, функції тут по­в’язуються із стадіями управлінського процесу, втрачаючи самостійне значення. Ототожнення ста­дій управлінського циклу із функціями управ­ління, на наш погляд, є невиправданим, оскільки зміст усіх стадій представлений різноманітними діями, які можуть неодноразово повторюватися на будь-якій з цих стадій.

Досить часто в науковій літературі функції уп­равління нібито «розчиняються» в самому управ­лінському впливі або його частинах. Наприклад,

Г. Атаманчук зазначає, що функціями управління є реальний, силовий, цілеспрямований та регу­ляційний вплив на кероване явище [27, с. 120­121]. Д. Бахрах наголошує на тому, що функції управління є типовими видами взаємодії між суб’єктами і об’єктами, тобто теж прирівнює їх до самого управлінського впливу [23, с. 63-64].

Проведений аналіз дозволяє зробити висновок про те, що функції державного управління - це види управлінської діяльності суб’єкта, спрямо­вані на вирішення конкретних завдань, пов’язані із його впливом на об’єкти.

Треба відзначити, що в теорії держави і права до ознак функції відносять відокремлений, са­мостійний характер діяльності, однорідність її змісту, об’єктивну необхідність і особливу цілесп­рямованість.

Не менш дискусійним є питання класифікації функцій управління. Поширеною є їх класифіка­ція на загальні (основні) та особливі (спеціальні, специфічні, або функції спеціалізованого уп­равління) [22, с. 263]. Загальні функції управ­ління визначають як універсальні види (напрям­ки) діяльності суб’єктів державного управління, в межах яких вирішуються найбільш загальні завдан­ня, що мають стосунок до всіх суб’єктів і об’єктів. у переважній більшості випадків до них відносять прогнозування, планування, організацію, регулю­вання, керівництво, координацію, контроль та облік. Деякі дослідники в ролі основних функцій дер­жавного управління називають також цілепокла - дання, інформування, активізацію [11, с. 54-56]. Цікаво, що Д. Бахрах, на відміну від інших учених, класифікує і загальні функції управління [23, с. 66-67].

У науковій літературі виділяють також функ - ції-операції (відповідають конкретним стадіям уп­равлінського циклу, здійснюються будь-яким суб’єк­том до будь-якого об’єкта) та функції-завдання (є конкретними) [23, с. 207]. Ми вважаємо, що та­кий поділ певною мірою відповідає класифікації функцій на загальні та особливі.

Поряд із загальними функціями та їх числен­ними варіантами виділяють спеціальні функції, які характеризуються тим, що забезпечують ура­хування характеристик конкретного суб’єкта уп­равління та об’єкта його впливу, розрізняючись за­лежно від особливостей галузей управління, під­приємств, установ, організацій тощо. Тут необхід­но зазначити і те, що в деяких дослідженнях мож­ливість і доцільність поділу управлінських функ­цій на загальні та особливі заперечується. Так, Г. І. Петров уважає, що оскільки загальні функції властиві всій системі управління, пронизують усі її ланки та підсистеми, то необхідності виділяти спеціалізовані функції немає [24, с. 49].

Отже, на підставі вищевикладеного матеріалу, можна стверджувати, що державне регулювання - це одна з форм функціонального прояву держав­ного управління. Дерегулювання допускає мож­ливість та/або передбачає створення необхідних умов для самостійної, зокрема спонтанної, дії внутрішніх механізмів функціонування та розвит­ку системи. Ці поняття відрізняються ступенем детермінованості наслідку впливу чи то управлінсь­кого, чи то регулятивного. Управлінський вплив більш жорстко детермінований, а регулятивний менш жорстко, тобто «м’яко» детермінований.

У сучасних умовах розвитку демократичної дер­жави, де запроваджуються європейські стандарти та в основу державних пріоритетів покладається забезпечення публічно-правових інтересів, зміню­ються форми реалізації владних повноважень пу­блічної адміністрації. Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн зде­більшого визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій у публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української правової системи. Переважною основою діяльності зазначених ор­ганів стає саме державне регулюванням як одна з форм державного управління. З цього приводу треба відзначити, що в системі реалізації законо­давчої та судової влади, а також решти державних органів (органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо) здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх ос­новних завдань і функцій, оскільки обмежується суто внутрішньоорганізаційними рамками. Віднос­но цих структур державне управління має похід­ний, певною мірою обслуговуючий характер. Вод­ночас, низка повноважень публічної адміністрації (надання управлінських послуг, справляння по­датків та інших обов’язкових зборів, застосування заходів адміністративного примусу (адміністра­тивних стягнень до правопорушників тощо)) хоча й сприяє реалізації управлінського впливу, однак не містить ознак прямого державного управління.

Тобто, у характері сучасних адміністративно - правових відносин відокремлюються не управлін­ські ознаки, а ознаки так званої «публічно-сервіс­ної» діяльності публічної адміністрації, спрямо­вані на забезпечення прав і законних інтересів су­спільства в цілому.

Особливо це стало актуальним з розвитком ін­ституту адміністративних послуг населенню, що їх надають публічні органи управління.

Треба зазначити, що теорію публічних послуг запозичено з досвіду Великої Британії, США, Ка­нади, де з 80-х років ХХ століття відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також у заса­дах і формі відносин між владою і громадянином. В Україні при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспек­тах, саме на правилах надання адміністративної по­слуги, в той же час увага зосереджується саме на терміні «послуга», який надається публічною адміністрацією. Наголошується, що Україна повин­на перетворитись у державу для людини, а не за­лишатись, як це було в радянські часи, утворен­ням для пригнічування громадян. Раніше вважа­лося, що держава, її органи управляють вищі ниж­чими, і найнижчою ланкою державного організму, його «гвинтиками», були прості громадяни. Су­часне розуміння демократичної держави полягає в тому, що не громадяни служать державі, а вона є організацією на службі в суспільства. Це означає, що держава не управляє громадянами, а надає їм управлінські послуги, тобто вчиняє різноманітні дії, спрямовані на створення умов для реалізації громадянами своїх прав та свобод. Останнім ча­сом увага акцентується на терміні «адміністратив­ні послуги», де вказується на суб’єкт, який надає такі послуги, на адміністрацію, адміністративні ор­гани. Крім того, ознака «адміністративності» ха­рактеризує владно-публічну природу діяльності щодо надання цих послуг. Хоча деякі дослідники пропонують запровадження терміна «публічні послуги», яке охоплює всі послуги, надавані публіч­ним сектором і за надання яких відповідальність несе публічна влада. У поняття «послуги» вкла­дається зміст щодо діяльності із задоволення пев­них потреб особи, і здійснюється ця діяльність за ініціативою особи, на 'її прохання [25, с. 117].

Отже, сучасна правова система тяжіє до узагаль­неного терміна, який би охоплював зміст, харак­тер та особливості діяльності публічної адміністра­ції. У класичній адміністративно-правовій науці використовується термін «адміністрування», під яким розуміється провидіння, організовування, виконання, розпоряджання та контролювання [26, с. 11]. У межах публічного адміністрування зміню­ються пріоритети цілей та завдань, постійно удоско­налюється технічна система, домінантна роль по­кладається на досягнення цілі. Причини, умови та результат угрупувань проявляється в системі ко­ординаційного механізму контролю, узагальненні ресурсів посадових позицій та організаційних оди­ниць, встановленні узагальнених показників ре­зультативності діяльності та у відповідному взаєм­ному узгодженні, що дозволяє здійснювати цей процес відповідно до визначених принципів.

Отже, публічне адміністрування - це діяль­ність публічної адміністрації щодо задоволення загальних публічних інтересів соціуму.

Література

1. Авер’янов В. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. - 2002. - № 3. - С. 20-27.

2. Кравцова Т. Правова природа державного регулю­вання підприємницької діяльності // Підприємництво, гос­подарство і право. - 2003. - № 8. - С. 3-6.

3. Словник синонімів української мови: у 2 т. / А. А. Бу­рячок, Г. М. Гнатюк, С. І. Головощук та ін. - К.: Наукова думка, 1999-2000. - Т. 2. - 954 с.

4. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шем - чушенко (голова редкол.) та ін. - К.: Українська енцик­лопедія, 2001. - Т. 3. - 789 с.

5. Плішкін В. М. Теорія управління органами внутріш­ніх справ: Підручник / За ред. канд. юрид. наук Ю. Ф. Крав­ченка. - К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. - 694 с.

6. Ластовецький А. Необхідність, межі та та критерії доцільністі державного регулювання підприємницько­го сектора економіки // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 8. - С. 72-76.

7. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

8. Коломоєць Т. О. Контроль як функція державного управління// Актуальні проблеми державного уп­равління: Науковий збірник. - Х.: Хар. РІУАДУ, 2001. - № 3 (11). - С. 229-233.

9. Глазунова Н. И. Система государственного управ­ления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2002. - 494 с.

10. Колпаков В. К. Кузьменко О. В. Адміністративне право України. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

11. Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории госу­дарственного управления. Курс лекций. - Ростов-на - Дону: Феникс, 2000. - 448 с.

12. Научные основы государственного управления в СССР. - М. : «Наука», 1968. - 240 с.

13. Юзьков Л. П. Государственное управление в по­литической системе развитого социализма. - К.: Вища школа, 1983. - 155 с.

14. Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация уп­равления и право. - М.: Издательство МГУ, 1986. - 248 с.

15. Кубко Е. Б. Программно-целевая организация го­сударственного управлення (сущность, правовая основа, хозяйственная практика). - К.: Наукова думка, 1988. - 232 с.

16. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. - М.: Юридическая литература, 1988. - 320 с.

17. Драго Р. Административная наука: Пер. с франц. Л. Энтина; Под ред. и послесловие Б. М. Лазарева. - М.: Прогресс, 1982. - 245 с.

18. Гурне Б. Державне управління: Пер. с франц. - К.: Основи, 1993. - 166 с.

19. Гурней Б. Введение в науку управлення: Пер. с франц. Г. С. Яковлева; Ред. и вступ. статья М. И. Писко - тина. - М. : «Прогресс», 1969. - 429 с.

20. Кхол Й. Эффективность управленческих реше­ний: Пер. с чешск. - М. : Прогресс, 1975. - 198 с.

21. Туманов Г. А. Организация управлення в сфере охраны общественного порядка. - М.: Юридическая ли­тература, 1972. - 232 с.

22. Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР / Под общ. ред. В. В. Цветкова. - К.: Наукова думка, 1978. - 428 с.

23. Бахрах Д. Н. Основные понятия теории социаль­ного управления: Учебное пособие по спецкурсу. - Пермь: ПГУ, 1978. - 102 с.

24. Петров Г. И. Основы советского социального уп­равлення. - Л.: Изд. Ленингр. ун-та, 1974. - 291 с.

25. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / автор-упорядник В. П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - 496 с.

26. Административное право зарубежных стран. / Общ. ред. А. М. Козырина. - М.: «СПАРК», 1996. - 229 с.

27. Атаманчук Г. В. Теория государственного управ­ления: курс лекцій / Атаманчук Г. В. - М.: Юрид. ли­тер., 1997. - 400 с.

28. Афанасьев В. Г. Системность и общество. - М.: Политиздат, 1980. - 368 с.

О. В. Кузьменко

Правовая детерминация понятия «публичное администрирование».

Статья посвящена определению относительно нового для украинской административно-правовой науки понятия публичного администрирования. С этой целью автор анализирует традиционные понятия государ­ственного управления, государственной регуляции и их соотношения. Публичное администрирование свя­зано с понятиями публичных услуг и публичной администрации и определяется как деятельность последней относительно удовлетворения общих публичных интересов соціуму.

O. V. Kuzmenko

Legal determinaciya of concept «Public administration».

The article is devoted to determination of rather new to the Ukrainian administrative-legal science concept of pub­lic administration. To that end an author analyses the traditional concepts of the government, state regulation and their correlation. Public administration contacts with the concepts of public services, public administration and is determined as activity of the last on satisfaction of general public interests of society.