joomla
ОРГАНИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ - ЯК ОРГАНІЗАЦІЙНА СИСТЕМА З НЕДЕТЕРМІНОВАНИМ ВИХОДОМ
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 351.74 Валерій Котляр -

Провідний науковий співробітник лабораторії проблем управління персоналом Академії управління МВС, кандидат фізико-математич - них наук, доцент

Анотація. З позицій системного аналізу вивчаються організаційні системи, основний продукт яких має недетерміновані (імовірнісні) харак­теристики. Обґрунтовується положення про органи внутрішніх справ як систему з недетермінованим виходом. Розглядається проблема оцінюван­ня діяльності органів внутрішніх справ через властивості основного про­дукту, чинники зовнішнього середовища, а також, через структуру, влас­тивості, основні параметри системи та споживані нею ресурси.

Annotation. From positions of systems analysis the organizational systems the basic product of which has nondeterministic (probabilistic) descriptions are studied. Position is grounded about the organs of internal affairs as organizational system with a nondeterministic output. The problem of evaluation of activity of or­gans of internal affairs is examined through properties of basic product, factors of external environment, and also, through a structure, properties, basic parameters of the system and resources used by her.

Як і будь-який діалектичний процес, діяльність органу внутрішніх справ складається з різних протилежних за знаком тенденцій. Пара­докс сучасної ситуації в правоохоронній системі України полягає в тому, що наразі не розроблено загальновизнаної методики не тільки в Україні, але й у країнах СНД та світу, за допомогою якої можна бу­ло б швидко, всебічно та об’єктивно оцінити результати оперативно- службової діяльності кожної структурної одиниці органів внутрішніх справ. Та й теорія державного управління до цього часу не запропо­нувала науковообґрунтованої системи оцінювання складних органі­заційних утворень такого типу. За сучасних умов невирішеність про­блеми оцінювання діяльності органів внутрішніх справ України за відсутності розробки та запровадження відповідних організаційно - правових заходів щодо вдосконалення механізмів державного управ­ління - основний чинник, що гальмує реформування системи ОВС. Суттєві досягнення за окремими напрямами дослідження цієї про­блеми пов’язані насамперед з іменами таких вчених, як Аушев К. В., Баранов Н. Н., Берекашвилі Л. Ш., Бойко І. В., Брисковська О. М., Гор - дуз Н. А., Кондратюк Л. В., Литвиненко В. І., Муравйов П. А., Пасіч­ник В. Л., Романюк Б. В., Тарноградський А. Ф., Фролова А. Г., Хей - ло Л. Г. Відмічені науковці критикують наявну нормативно-правову базу як таку, що не відповідає сучасним вимогам і потребує значного вдосконалення.

У роботах [1;2] запропоновано методику оцінювання ефективнос­ті діяльності підрозділів карного розшуку, яка ґрунтується на показ­никах службового навантаження на працівників, якості та суспільної корисності результатів їх діяльності, надано теоретико-методологічні засади визначення цих показників; в [3] методика оцінювання ефек­тивності діяльності органів внутрішніх справ розширена за рахунок показників, отриманих на основі вивчення громадської думки, а в [4] вперше висунута теза про орган внутрішніх справ, як організаційну систему з недетермінованим виходом. Нижче пропонується обґрунту­вання та розвиток цієї тези з точки зору ефективності функціонуван­ня державних механізмів управління. Таке обґрунтування дозволить уточнити зазначену методику оцінювання ефективності діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ України.

Оцінювання діяльності - функція управління органів і підроз­ділів внутрішніх справ. Оцінювання діяльності органів і підрозді­лів внутрішніх справ як і будь-якої іншої організаційної системи в сфері державного управління - складова процесу управління, яка тіс­но пов’язана з іншими його функціями: плануванням, організаційної діяльності, мотивації, контролю та обліку. З одного боку, діяльність об’єкта оцінюється виходячи з виконання завдань, що поставлені пе­ред ним вищим органом, з іншого - результати оцінювання - підґрун­тя для постановки завдань на наступний період і підготовка відповід­них директивних та планувальних документів (рис. 1).

Складність питання полягає в тому, що для його наукового розв’язання необхідно враховувати велику кількість чинників, у тому

image003

Рис.1. Динаміка реалізації управлінських функцій: а) підготовча (пасивна) фаза управління (оцінювання, прогнозування, планування); б) основна (активна) фаза управління (організація діяльності, мотивація, контроль/облік); зв'язок управлінських функцій забезпечується процесами комунікації та прийняття рішень (плавна крива на графіку)

Числі випадкового характеру, які суттєво впливають на діяльність ор­ганів внутрішніх справ; розробити операціональне визначення низки понять з позицій системного аналізу; створити математичну модель процесів функціонуванші основних служб МВС і тільки на цій осно­ві вже оцінювати ефективність діяльності органів внутрішніх справ у цілому.

Організаційні системи з недетермінованим виходом. У відпо­відності з принципом системного підходу всю сукупність цілей ор­ганізаційної системи поділяють на два великі класи - зовнішні та внутрішні. Зовнішні цілі - це сукупність тих основних цілей, заради яких створена і функціонує дана система. Досягнення цих цілей відо­бражає прагнення суспільства да з адоволення своїх вагомих потреб в охороні здор ов’я та громад с ького п орядку, протид ії злочинності, осві­ті, виробництвіматеріальних благтощо. Внутрішні цілі покликані за - бе печити організаційну готовність системи до ви (зовнішніх) цілей. У відповідності до цілей формуються завдання та функції, реалізація яких утворює основну діяльність (направлену на досягнення зовнішніх цілей) та внутрішню діяльність (направлену на досягнення внутрішніх цілей - забезпечення організаційної го­товності системи). Забезпечення організаційної готовності функціо­нально поділяється на два рівні: по-перше, це вирішення комплек­су організаційно-управлінських проблем (реалізації управлінських функцій, рис. 1) щодо забезпечення основної діяльності системи, по-друге, це діяльність, пов’язана з оптимізацією організаційної та штатної структури, зміною базових параметрів або правил функці­онування системи і включає вдосконалення нормативно-правових актів (НПА) щодо основної діяльності і, навіть, зміни в сукупності зовнішніх і внутрішніх цілей. Оскільки будь-яка організаційна сис­тема утворена суб’єктом та об’єктом управління, то функціонально реалізація зовнішніх цілей покладена на об’єкт управління, а забез­печення організаційної готовності (реалізація внутрішніх цілей) - на суб’єкт управління. Змістом останнього і є управлінська діяльність. Перший із зазначених рівнів управлінської діяльності відноситься до оперативного управління, другий - до стратегічного.

Результативність функціонування системи визначається ступенем задоволення тих суспільних потреб, заради яких вона створена, і, як показує досвід управління складними соціальними системами, зале­жить від рівня її внутрішньої організації та ефективності управлін­ської діяльності. Відтак, результативність діяльності органу внутріш­ніх справ повинна оцінюватися не тільки за кінцевими результатами реалізації основних (зовнішніх) цілей, але й за ступенем досягнення цілей внутрішніх, рівнем керованості системи та її можливостями до мобілізації внутрішніх резервів з метою найкращого виконання основних завдань.

Принцип системного підходу вимагає розглядати досліджуваний об’єкт як підсистему, що входить в систему більш високого порядку. Якщо об’єкт управління належить системі, то суб’єкт управління має складну ієрархічну структуру, частина якої теж належить системі, а частина - вищому органу (чи органам) управління. Результатом ді­яльності об’єкта управління (основної діяльності системи) є визначе­ний (основний) "продукт”, що відповідає певним суспільним вимо­гам. Суспільні вимоги до "продукту” реалізуються через державний контроль (опосередковано системою НПА: законів, держстандартів, наказів, розпоряджень тощо та безпосередньо адміністративно), а також через громадський контроль. Громадський контроль за якістю ”продукту”, в свою чергу, реалізується через громадські організації, соціологічні опитування, а також опосередковано ”голосуванням гривнею”. За сучасних умов суспільного розвитку основний ’’про­дукт” набуває найрізноманітніших форм: це і науково-технічний продукт (комп’ютерні системи та програми, результати наукових до­сліджень, винаходи), і вироби різних галузей промисловості, і твори мистецтва, і, навіть, спортивні змагання чи сходження на вершину команди альпіністів. Основний ’продукт” виробляють і органи вну­трішніх справ приміром такий, як кримінальна справа після завер­шення досудового слідства, або охорона громадського порядку під час масових заходів. Незважаючи на таку величезну різноманітність, основний ’продукт” можна поділити на дві однорідні групи: з де­термінованими та імовірнісними характеристиками. ”Виробництво” основного ”продукту” в організаційній системі залежить від умов її функціонування та взаємодії із зовнішнім середовищем, зовнішніх і внутрішніх різнопланових чинників (випадкових і невипадкових, контрольованих і неконтрольованих), а також від структури, осно­вних особливостей та властивостей системи. Будь-який ”продукту” несе на собі відбиток такої залежності. Жоден робітник не в змозі зробити дві однакові деталі. Нагадаємо також знайому нам усім си­туацію на стрільбах: пістолети однієї марки ведуть себе по-різному, і досвідчений стрілець цим неодмінно скористається. І все ж, як­що базові характеристики не значущо (нормативно) відрізняються в основних ”продуктах”, то ці продукти вважаються ідентичними. Такі ідентичні ”продукти” називатимемо далі ”продуктами” з детер­мінованими характеристиками. Якщо ж сукупність характеристик має деяку множину станів, які суттєво змінюють властивості осно­вного ”продукту”, то останній називатимемо ”продуктом” з недетер - мінованими (імовірнісними) характеристиками. Такими ”продук - тами” являються результати футбольного матчу (перемога - нічия

- поразка) та наукового дослідження (невдача - відкриття - неочі - куваний ефект), а також завершення досудового слідства органом внутрішніх справ. Останнє може бути закінчено ”складанням обви­нувального висновку або постанови про закриття справи чи поста­нови про направлення справи до суду для вирішення питання про застосування примусових заходів медичного характеру” (згідно зі ст. 212 Кримінально-процесуального кодексу (КПК) України) або не закінчено, тобто зупинено на підставі ст. 206 КПК.

Організаційну систему, яка ”виробляє” основний ”продукт” з де­термінованими характеристиками, називатимемо організаційною системою з детермінованим виходом. Організаційну систему, яка ”виробляє” основний ”продукт” з недетермінованими (імовірнісни­ми) характеристиками, називатимемо організаційною системою з не - детермінованим виходом.

Властивості основного продукту та основні чинники. На від­міну від чинників, від яких залежить ”виробництво” основного ”про - дукту” і вплив яких на нього є опосередкованим, споживчі ресурси повністю або частково трансформуються через основну діяльність в основний ”продукт”. Споживчі ресурси - це ”паливо” організаційної системи, більша частина якої витрачається на внутрішню та зовніш­ню (основну) діяльність. Сучасна організаційна система використо­вує як несумісні ресурси (час, кадри, кошти, інформація, екологічні ресурси тощо), які неможливо звести до одного (приміром грошово­го) еквіваленту, так і сумісні (оргтехніка, матеріали, фінанси). Це по­требує комплексного їх вивчення. Споживчі ресурси - це своєрідний “вхід” системи, а основний “продукту” - її “вихід”.

Підсумовуючи зазначимо, що обсяг “виробленого” основного “про­дукту” Я в загальному випадку залежить від трьох груп змінних:

I. Група змінних, що характеризує споживані системою ресурси ю=(юІ, Ю2, ...);

II. Група чинників, що характеризує зовнішнє середовище, в умо­вах якого функціонує система а=(а, а2 ...); до них належать примі­ром площина та економічна розвиненість території обслуговування, щільність, склад, рівень життя та криміналізації населення; з погляду управління органу чи підрозділу внутрішніх справ ці чинники та їх значення не можуть бути задані або змінені, тобто вони не керовані;

III. Група змінних, що характеризує структуру, властивості та основні параметри системир=(рІ, р2 ...).

Залежність обсягів основного “продукту” Я від цих змінних (сим­волічно позначимо її як Я=Я(ю, а, р)) складна і різнопланова. Примі­ром, для вивчення залежності від ІІ-ї групи змінних використовують методи факторного і регресійного аналізу, а від І-ї групи доводиться враховувати навіть психологічні та фізіологічні аспекти (для кадрово­го ресурсу). Складність такої залежності тим більше характерна для органу внутрішніх справ. Як відомо, починаючи з деякого значення зростання, витрат на заробітну плату практично не змінює продук­тивність праці, а, відтак, і обсяг основного “продукту”. Безумовно, на певному етапі підвищення грошового забезпечення буде потужним стимулом для персоналу органу внутрішніх справ і може призвести навіть до нелінійного росту результатів його діяльності. Але ж у кож - ногопрацівника і органу загалом існує межа результативності і, вже починаючи з деякого критичного значення, будь-яке зростання платні дастьлише незначний приріст основного “продукту” (на рис. 2 через позначенопочаткові витрати, а через юкр - критичні з відповідною критичною межею результативності Якр).

На цьому прикладі розглянемо і інший принциповий момент: роль мети з? функціонуванні системи. Організаційна система відпо­відає призначенню, якщо “виробляє” виотрібній кількості основний “продукт”, який відповідає певним суспільним вимогам та своєму призначенню. Але проблема у тім, що кількісна реалізація мети для більшості сучасних організаційних систем не є сталою і змінюється під дією багатьох слабо контрольовані« чинників. Так для визначен­ня обсягів виробництва до водиться по стійно вивчати мінливий по­пит, а оргагт^ внутрішніх справ коректувати плани у відповідності з іноді різкими коливаннями криміногенної ситуації. Якщо мета (М) перевищує критичну межу результативності в системі (Якр), тобто М > Якр> (рис. 2), то в рамках існуючої організації неможливе досяг­нення мети. У такій ситуації на рівні оперативного управління змі-

image004

Рис.2. Гіпотетична крива зв’язку результатів діяльності та витрат на заробітну плату


Нити нічого не вдасться, і потрібне негайне реагування рівня страте­гічного управління щодо змін в організації діяльності. На жаль, така практика “включення - виключення” рівнів державного управління на сьогодні відсутня. Суб’єкт управління не встигає адекватно зре­агувати за мінливістю мети та чинників зовнішнього середовища і внести відповідні корективи в діяльність об’єкта управління. Так в органах внутрішніх справ за таких обставин не розкривається зна­чна частина деяких видів злочинів (приміром, за даними ДІТ МВС України у 2005 році не розкрито близько 90 відсотків зареєстрованих крадіжок мобільних телефонів).

З позиції системного аналізу органи внутрішніх справ - специ­фічна складна організаційна система, тобто сукупність об’єктів (під­розділів, служб), що мають визначену структуру і виконують чітко виокремлені функції і завдання. Відповідно до цього процес їх функ­ціонування закономірно сприймати як сукупність дій його елементів, що підпорядковані єдиній меті (охороні громадського порядку в ши­рокому значенні слова). Системно органи внутрішніх справ характе­ризуються обсягом споживаних ресурсів, результатами за основною діяльністю (обсягом основного “продукту” та його якісними влас­тивостями), результатами “внутрішньої” діяльності по забезпечен­ню основної, а також управлінською гнучкістю відносно кількісних коливань мети, зовнішніх та внутрішніх чинників. Оскільки осно­вний “продукт” органу внутрішніх справ “виробляється” не тільки об’єктом управління, але й набуває додаткових імовірнісних характе­ристик внаслідок дії значного числа більш-менш впливових чинників випадкових по своїй суті, то органи внутрішніх справ необхідно ви­знати організаційною системою з недетермінованим виходом.

Базові оціночні поняття. Функціонування будь-якої організа­ційної системи пов’язано з деякими визначальними поняттями, які називаються характеристиками системи (ефективність діяльності, якість і надійність “продукту”). Базовими характеристиками суб’єкта управління є керованість об’єкта управління та адаптованість до мін­ливості цілей та зовнішнього середовища. Базовою характеристикою об’єкта управління є відповідність цілям результатів основної діяль­ності (основного “продукту”). Відповідність цілям основного “про­дукту” означає, по-перше, відповідність його суспільним вимогам та призначенню, по-друге, відповідність обсягів “продукту” його ре­альним потребам. Для визначення базових характеристик суб’єкта та об’єкта управління організаційної системи необхідно, по-перше, ви­значити показники або сукупність показників, які достатньо повно їх описують, по-друге, перманентно оцінювати ці показники за резуль­татами діяльності. Так характеристика “ефективність управлінської діяльності” як складова більш загальної характеристики “керованість об’єкта управління” визначається та оцінюється за показниками якості та трудомісткості виконаних робіт, кількості управлінського персоналу та обсягу його фінансування. Таким чином, “характерис­тика” більш загальне поняття ніж “показник”. Значення показника (в якісній, кількісній або аналітичній формі) називається його оцінкою. Таким чином, характеристики системи досліджуються через сукуп­ність показників, оцінювання - процес визначення оцінки, а оцінка

- конкретне або аналітичне значення показника чи характеристики системи.

Кількісно показник варіюється в широких межах і деякі його значення можуть суттєво змінювати властивості “продукту” чи ха­рактеристики системи. З іншого боку, лише за значенням показника неможливо визначити його значущість для детермінації характерис­тики. Так показник у 20 од. може бути високим або низьким для тої ж системи у різні часи чи в різних умовах існування. Певним чином отримані межі варіювання для сукупності показників називають­ся критичними значеннями і окреслюють деяку шкалу в області їх визначення. Досить часто критичним виступає одне значення, що виокремлює критичну область та область допустимих значень ха­рактеристики. Сукупність показників разом із зазначеною шкалою критичних значень утворює критерій характеристики. Так, примі­ром, критерій якості курячого яйця на птахофабриці - розподіл його ваги за шкалою сортності (вищий - перший - другий - брак). Відтак, показник - це складова поняття “критерій”. Оцінювання характерис­тики ведеться за критеріями, що її визначають, тобто оцінити певну характеристику системи - це, по-перше, обчислити значення відпо­відної сукупності показників в системі, по-друге, ідентифікувати її за шкалою критичних значень.

Розглянуті оціночні поняття лежать в основі визначення фун­даментальних складових ефективності механізмів державного управління у розумінні як управлінської діяльності так і системи в цілому.

У статті обґрунтовано положення про орган внутрішніх справ як системне утворення, корисний результат діяльності якого (основний продукт) залежить від великої кількості випадкових чинників і не може бути гарантованим, а лише прогнозованим в певних межах. З цього випливають такі практичні наслідки: по-перше, необхідно від­мовитись від відсотку розкриття в усіх формах при визначенні ефек­тивності управлінської та системної діяльності; по-друге, необхідно відмовитись від позитивної динаміки розкриття злочинів порівняно з попередніми періодами для оцінки тої ж ефективності. Базуватись оцінка ефективності повинна на новітніх засадах з урахуванням влас­тивостей основного продукту, чинників зовнішнього середовища, а також, через структуру, властивості, основні параметри та споживані системою ресурси і неодмінно включати: по-перше, ранжування на­вколо середніх значень показників діяльності, що склалися у звітному періоді в типових підрозділах регіону чи держави в цілому; по-друге, три складові основних показників: навантаження на працівників, якість, суспільну корисність результатів діяльності та їх похідні (ін­тенсивність праці, функціональну готовність, економічність тощо).

Список використаних джерел

1. Забудський К. О., Котляр В. Ю. Вдосконалення методики оці­нювання діяльності підрозділів карного розшуку// Науковий вісник КНУВС. - 2006. - № 3.

2. Забудський К. О., Котляр В. Ю. До питання системного оціню­вання ефективності діяльності підрозділів карного розшуку // Бюл. з обміну досвідом роботи. - 2006. - № 164.

3. Лупало О. А., Котляр В. Ю., Забудський К. О. Оцінювання ефек­тивності діяльності органів внутрішніх справ України шляхом ви­вчення громадської думки // Наук. Вісн. КНУВС. - 2006. - №5.

4. Котляр В. Ю. Оцінювання основної діяльності органів і підроз­ділів внутрішніх справ // Правова інформатика. - 2007. - № 1 (13).

Стаття надійшла до друку 27.02.2007р.