joomla
Зовнішньополітичні повноваження органів виконавчої влади України
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 342.5:327

Василь Захаренко, ад'юнкт кафедри конституційного та міжнародно­го права Київського національного університету внутрішніх справ

Проаналізовано закріплення в чинній Конституції України, законах України та інших нормативно-правових актах, прийнятих на її основі, повноважень органів виконавчої влади щодо забезпечення та здійснення зовнішньополітичної діяльності.

Ключові слова: зовнішньополітична діяльність, зовнішні відносини.

Проанализировано закрепления в действующей Конституции Украины, законах Украины и других нормативно-правовых актах, принятых на её основе, полномочий органов исполнительной власти относительно обеспечения и осуществления внешнеполитичес­кой деятельности.

Ключевые слова: внешнеполитическая деятельность, внешние отношения.

Fixing the authorities of state executive power bodies as to providing and realizing the foreign - policy activities in the current Constitution of Ukraine, laws of Ukraine and other legal acts are analysed.

Keywords: foreign-policy activities, foreign relations.

Питання здійснення зовнішньополітичної діяльності України певною мірою розглядаються різними науками: міжнародним правом, політоло­гією, історією, адміністративним правом тощо. Слід зазначити, що зде­більшого такі дослідження присвячені певним проблемам формування зовнішньої політики нашої країни.

Окремі аспекти конституційно-правового регулювання здійснення зовнішньополітичної діяльності України в межах чинної Конституції України розглядали у своїх дослідженнях М. Баймуратов, Ю. Барабаш,

В. Бевзенко, В. Денисов, А. Заєць, В. Кампо, В. Коссей, П. Мартиненко,

О. Назаренко, П. Рабінович, О. Рутецька-Ошуркевич, О. Сарган, Є. Тихо­нова, І. Черченко, В. Чубарев, В. Шаповал, А. Шепель тощо.

Актуальність нашого дослідження зумовлена тим, що досі не прове­дено комплексне дослідження зовнішньополітичного аспекту діяльності органів виконавчої влади України, їх участі в реалізації зовнішньополі­тичної функції держави.

Мета статті - проаналізувати зовнішньополітичні повноваження ор­ганів виконавчої влади України відповідно до чинної Конституції та при­йнятих на її основі нормативно-правових актів.

Епоха глобалізації активізує трансформацію світу, посилює взаємо­залежність держав, розширює економічні можливості для розвитку всіх країн, результатом чого є оновлення ідей економізації зовнішньої політи­ки. Зовнішня політика залежить від характеру суспільного й державного ладу, що спрямовується і контролюється одними і тими самими вищими державними органами на досягнення економічних та політичних цілей. Економічні та політичні засади є ознаками єдиного цілого, причому еко­номічний чинник фактично є визначальним, тому що кінцевим результа­том будь-якого політичного заходу держави завжди є і був економічний інтерес (в основу зовнішньої політики мусульманських держав закладено релігійну ідею).

Спершу потрібно з’ясувати суть понятя «зовнішня політика», що необхідно для точного вживання під час характеристики змісту зовніш­ньої політики держави та практичної діяльності державних органів. Слід звернути увагу на термінологічні та змістові відмінності між поняттями «зовнішня політика» та «міжнародна політика», обумовлені суб’єктами цих видів політики. Держава як територіально організоване й політично незалежне суспільство, а також політичні партії, громадсько-політичні організації, суспільні рухи, органи місцевого самоврядування, засоби ма­сової інформації є суб’єктами зовнішньополітичної діяльності. Суб’єктом міжнародної політики є держава як політичний інститут. Найчастіше в науковій літературі трактують закордонну діяльність держави як політич­ного інституту і визначають зовнішню політику через діяльність держави, тобто зовнішня політика - це діяльність держави за межами своїх націо­нальних кордонів (закордонна діяльність держави) [14, с. 502].

Отже, держава - єдиний загальнонаціональний суб’єкт зовнішньої по­літики.

Зовнішню політику держав визначають такі особливості: етап розви­тку міжнародних відносин і конкретна ситуація; власне держава, що її здійснює, ступінь погодженості чи конфлікту її інтересів з прагненнями інших держав, що впливає на здійснення зовнішньополітичної діяльнос­ті; наявність власного інституціонального забезпечення; відносна автоно­мія внутрішньої політики, що визначає головні напрями й цілі зовнішньої політики, забезпечує засоби реалізації та, водночас, посилення залежнос­ті [14, с. 505-506].

Автори наукових публікацій і довідкових видань під терміном «зо­внішня політика» розуміють загальний курс держави в міжнародних справах. Однозначної думки щодо змісту цього терміну нині немає. На нашу думку, найточніше визначення запропонував російський учений - конституціоналіст Є. Павлов. Дослідник розглядає поняття «зовнішня політика» в широкому змісті як «сукупність усіх міжнародних відносин держави - політичних, економічних, культурних, науково-технічних і т. д.», у вузькому - як «власне політичні відносини з іншими суб’єктами міжнародних відносин» [13, с. 12]. Тобто, наявність у держави власне по­літичних відносин з іншими державами є основою, на якій встановлю­ються, підтримуються і розвиваються інші види міжнародних відносин з ними, а саме: економічні, культурні, науково-технічні тощо. Центральне місце в політичних відносинах належить дипломатичним відносинам, які є власне зовнішньополітичними [13, с. 18-19].

Зовнішні відносини визначені в юридичних словниках як офіційні стосунки та зв’язки між державами, що відбуваються відповідно до норм міжнародного права та практики міжнародних відносин. Вони характери­зуються тим, що це, по-перше, складник зовнішньополітичної діяльності кожної держави та загальної системи міжнародних відносин; по-друге, офіційна, врегульована міжнародним правом зовнішньополітична діяль­ність між суб’єктами міжнародного права, яку здійснюють органи, наді­лені відповідною компетенцією. Зовнішні відносини у вузькому розумін­ні зводяться до дипломатії, тобто здійснення зовнішніх функцій держави, у широкому - це офіційні, лише частково зв’язані із зовнішньою політи­кою міждержавні зв’язки в різних галузях співробітництва, що можуть здійснюватися всіма суб’єктами національної приналежності, що діють на території держави: її органами й посадовими особами, фізичними та юридичним особами тощо. Зовнішні відносини забезпечуються зовніш­ньополітичною діяльністю глави держави, глави уряду, спеціалізованих дипломатичних органів та їх посадових осіб.

Забезпечення здійснення зовнішньої політики, щоденного функціону­вання дипломатичних відносин покладено на уряд як вищий орган ви­конавчої влади країни. Згідно з п. 1 ст. 116 чинної Конституції України Кабінет Міністрів України «забезпечує... здійснення зовнішньої політи­ки» [1]. Для виконання покладених на нього завдань уряд утворює, реор­ганізує, ліквідує міністерства та інші органи виконавчої влади, а також спрямовує і скоординовує їх роботу (п. 9 ст. 116) [1].

У системі центральних органів виконавчої влади головним у забезпе­ченні реалізації державної політики у сфері зовнішніх відносин України та координації відповідних заходів є Міністерство закордонних справ України [7]. Діяльність цього зовнішньополітичного органу залишаєть­ся поза межами конституційної регламентації та регулюється поточним законодавством (законами України, указами Президента України, поста­новами Кабінету Міністрів України тощо). Міністерство закордонних справ України бере участь у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави, приведенні законодавства України у відповідність із її міжна­родними зобов’язаннями та міжнародно-правовими нормами; зберігає оригінали текстів міжнародних договорів України та здійснює загаль­ний нагляд за їх виконанням; має право укладати міжвідомчі міжнарод­ні договори України з питань, віднесених до його відання, та подавати пропозиції щодо їх укладення Президентові України або Кабінетові Міністрів України [4; 7]. До завдань цього відомства віднесено сприян­ня взаємодії органів всіх гілок влади у сфері здійснення ними зовніш­ніх відносин, координація заходів, ужитих органами виконавчої влади для забезпечення єдиного зовнішньополітичного курсу України [12; 10]. Міністерство закордонних справ має право одержувати від органів ви­конавчої влади інформацію щодо діяльності у сфері зовнішніх відно­син для здійснення інформаційного забезпечення Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України із зовнішньопо­літичних питань тощо [12; 10; 7]. Міністр закордонних справ України особисто відповідальний за розроблення і виконання Програми діяль­ності Кабінету Міністрів України у сфері зовнішньополітичних відно­син України [7].

Указ Президента України від 18.09.1996 № 841/96 «Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин», зі змінами, внесеними згідно з Указом Президента від

22.08.2005 № 1188/2005, зумовлений потребою узгодити дії органів вико­навчої влади України у сфері зовнішніх зносин [10]. Згідно з цим указом Президент України, Прем’єр-міністр України, Міністр закордонних справ України наділялися правом вести переговори та підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень, виступати з офіційними заявами та коментарями з питань зовнішньої політики України та з ініці­ативами міжнародного характеру (п. 2 ст. 6, ст. 3) [10].

Правове регулювання зовнішніх відносин суб’єктів міжнародного права потребує постійних або тимчасових контактів між представниками держав. Міністерство закордонних справ України забезпечує реалізацію дипломатичними засобами державної політики у сфері зовнішніх зносин України [7]. Дипломатична діяльність України здійснюється згідно з рати­фікованою Україною Віденською конвенцією про дипломатичні зносини 1961 року. Ця діяльність як офіційна діяльність державних органів, наді­лених повноваженнями у сфері здійснення зовнішньої політики держави, захисті її права та інтересів на основі норм і принципів міжнародного права, тісно пов’язана з дипломатичною службою.

Згідно із Законом України «Про дипломатичну службу» від 20.09.2001 № 2728-ІІІ, зі змінами, здійснення зовнішньополітичної діяльності дер­жави, забезпечення підтримання дипломатичних зносин з іншими дер­жавами покладено на дипломатичну службу України (ст. 5) [2]. У законі також зазначено, що Міністерство закордонних справ України, представ­ництва Міністерства закордонних справ України на території України, закордонні дипломатичні установи України утворюють систему органів дипломатичної служби (ст. 6) [2]. Діяльність дипломатичної служби спря­мована на забезпечення дипломатичними засобами та методами захисту суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кор - донів України, її національних інтересів у сфері міжнародних відносин, практичної реалізації зовнішньої політики держави, а також інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном (ст. 1, 4 ) [2].

Дипломатичні представництва, які є політичними представництвами України в інших державах як її постійні установи за кордоном відповідно до Положення «Про дипломатичне представництво за кордоном», вико­нують функції з підтримання дружніх відносин із державою перебування, захисту інтересів України та її громадян відповідно до норм міжнародно­го права, представництва нашої держави [9]. Дотримуючись Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 року, Україна надає іноземним представництвам, акредитованим на її території, дипломатичний імунітет і привілеї.

Встановлення дипломатичних зносин з державою означає встановлен­ня консульських відносин. Згідно з Консульським статутом України кон­сульські установи нашої країни за кордоном покликані охороняти права та інтереси України, її юридичних осіб і громадян у країні перебування відповідно до законодавства цієї держави, двосторонніх угод і міжнарод­ного права, сприяти розвиткові дружніх відносин та розширенню зв’язків з іншими державами (ст. 1) [11].

Важливе місце в реалізації зовнішньої політики України відведе­но центральним органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, територіальним громадам. З метою координації діяльності в зовнішньополітичній сфері центральних органів виконавчої влади у їх штат включено посади дипло­матичних радників, що заміщаються з числа дипломатичних працівників тимчасово відряджених Міністерством закордонних справ України. На цих фахівців покладено завдання надавати консультаційну, інформаційну та методичну допомогу центральним органам виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин [10].

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.09.2002 № 1371 «Про порядок участі центральних органів виконавчої влади у діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна», зі змінами, центральні органи виконавчої влади беруть участь у діяльності міжнародних орга­нізацій. Законодавчо визначено порядок і шляхи такої участі, обов’язки та відповідальність за виконання зобов’ язань, що випливають із членства України у відповідній міжнародній організації [8].

Указ Президента України від 05.03.2002 «Про порядок здійснення зо­внішніх зносин Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеви­ми державними адміністраціями» визначає повноваження цих органів виконавчої влади у здійсненні зовнішньополітичної діяльності країни. До них належать: 1) підтримання службових контактів з посадовими осо­бами чи представниками відповідних органів суб’єктів федерації інозем­них держав з федеративним устроєм та адміністративно-територіальних утворень іноземних держав, міжнародних організацій (за результатами можуть укладатися протоколи, угоди, договори тощо); 2) обмін інфор­мацією; 3) здійснення інших передбачених законодавством заходів, які необхідно обов’язково погоджувати та інформувати про результати Мі­ністерство закордонних справ України [12].

Транскордонне співробітництво адміністративно-територіальних одиниць України як європейської держави спрямоване на встановлення і поглиблення відносин між місцевими органами виконавчої влади, тери­торіальними громадами України та відповідними органами влади інших держав [6].

Таким чином, органи виконавчої влади мають погоджувати з Міністер­ством закордонних справ України всі свої дії, пов’язані з реалізацією дер­жавної політики України у сфері зовнішніх зносин [10]. Це стосується включення до складу офіційних відомчих делегацій представників Мі­ністерства закордонних справ України або дипломатичних представництв України за кордоном; надання посадовими особами органів виконавчої влади інформації до Міністерства закордонних справ України, Президен­та України про зміст службових контактів із відповідними посадовими особами та органами виконавчої влади іноземних держав, офіційними особами та органами міжнародних організацій у визначені терміни за­лежно від важливості інформації; надання звітів до Міністерства закор­донних справ України про проведені заходи зі здійснення зовнішніх зно­син [10].

Загалом Міністерство закордонних справ України займає важливе міс­це у системі виконавчої влади з реалізації державної політики в зовніш­ньополітичній сфері. Це відомство здійснює покладене на нього завдання двома шляхами: дипломатичними засобами через мережу закордонних органів зовнішніх зносин України та шляхом координації діяльності ін­ших центральних міністерств і відомств, органів місцевої влади та само­врядування у зовнішньополітичній сфері.

Для ефективного здійснення зовнішньої діяльності органами виконав­чої влади Служба безпеки України здійснює інформаційно-аналітичну роботу, заходи контррозвідувального забезпечення дипломатичних пред­ставництв, консульських та інших державних установ, а також заходи, пов’язані з охороною державних інтересів у сфері зовнішньополітичної діяльності (п. 1, 2 ст. 24) [5].

Перспективами подальших досліджень є розгляд та аналіз повнова­жень вищих органів державної влади, що наділені згідно з Конституцією України повноваженнями у сфері здійснення зовнішньої політики (Пре­зидент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України), та розроблення конкретних пропозицій щодо підвищення ефективності співпраці всіх гілок влади в реалізації зовнішньополітичних цілей дер­жави.

Список використаних джерел

1. Конституція України. - К. : Парлам. вид-во, 2004. - 80 с. - (Бібліотека офі­ційних видань).

2. Про дипломатичну службу : Закон України від 20 верес. 2001 р. № 2728-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. - 2007. - № 7-8. - Ст. 66.

3. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 16 трав. 2008 р. № 279-УІ // Відомості Верховної Ради України. - 2008. - № 25. - Ст. 241.

4. Про міжнародні договори України : Закон України від 29 черв. 2004 р. № 1906-ІУ // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 50. - Ст. 540.

5. Про Службу безпеки України : Закон України від 25 берез. 1992 р. № 2229-ХІІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу :

Http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=2229-12

6. Про транскордонне співробітництво : Закон України від 26 черв. 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 45. - Ст. 499.

7. Про затвердження Положення про Міністерство закордонних справ України : постанова Кабінету Міністрів України від 12 лип. 2006 р. № 960 [Електронний ресурс]. - Режим доступу :

Http://www. uazakon. com/time2000/period12.htm

8. Про порядок участі центральних органів виконавчої влади у діяльності міжнародних організацій, членом яких є Україна : постанова Кабінету Міні­стрів України від 13 верес. 2002 р. № 1371 [Електронний ресурс]. - Режим до­ступу :

Http://www. uapravo. net/data2008/base52/ukr52917.htm

9. Про затвердження Положення про дипломатичне представництво України за кордоном : розпорядження Президента України від 22 жовт. 1992 р. № 166/92-рп [Електронний ресурс]. - Режим доступу :

Http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=166%2F92-%F0%EF

10. Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин : Указ Президента України від 18 верес. 1996 р. № 841/96 [Електронний ресурс]. - Режим доступу :

Http://www. uazakon. com/ukrsearch. htm? cx

11. Про Консульський статут України : Указ Президента України від 2 квіт. 1994 р. № 127/94 [Електронний ресурс]. - Режим доступу :

Http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nгeg=127%2F94

12. Про порядок здійснення зовнішніх зносин Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями : Указ Президен­та України від 5 берез. 2002 р. // Офіційний вісник України. - 2002. - № 10. -

С. 169-172.

13. Павлов Е. Я. Конституционно-правовой механизм осуществления вне­шней политики Российской Федерации : автореф. дис. на соиск. науч. степени д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Е. Я. Павлов. - М., 2004. - 38 с.

14. Шляхтун П. П. Конституційне право: словник термінів / Петро Панасович Шляхтун. - К. : Либідь, 2005. - 568 с.