joomla
ІННОВАЦІЙНІ ТЕХНОЛОГІЇ УПРАВЛІННЯ В СИСТЕМІ ФАКТОРІВ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОВС
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 351.741+352.075.0

Валентин ПРЕДБОРСЬКИЙ

Кандидат економічних наук, доцент, професор кафедри теорії та практики управління ОВС Академії управління МВС

Розглядається впровадження сучасних методів управління в систе­му органів внутрішніх справ як важливий фактор підвищення ефектив­ності її діяльності на підставі вивчення досвіду США та інших країн.

Рассматривается внедрение современных методов управления в систему органов внутренних дел как важный фактор повышения эффективности ее деятельности на основе изучения опыта США и других стран.

The implementation of the modern methods of management in the activity of the units of the Ministry of Interior as the factor of the elevating of effectiveness of their work is considered on the basis of exploring the experience of the activity of the USA and other countries.

Ключові слова: управлінські послуги, інжиніринг, консалтинг, аналі­тична розвідка, ударні сили, внутрішня розвідка, стратегічна й тактич­на розвідка, дивізійні організаційні структури, таємні операції, комплексні команди.

Ключевые слова: управленческие услуги, инжиниринг, консалтинг, аналитическая разведка, ударные силы, внутренняя разведка, стра­тегическая и тактическая разведка, дивизионные организационные структуры, тайные операции, комплексные команды.

Keywords: management services, engineering, consulting, analytical intelligence, main forces, inner intelligence, strategical intelligence, divisional organization structures, clandestine operations, complex units.

Глобальна криза управління, яка в Україні проявляється особливо різко, призвела до посилення криміналізації життєво важливих сфер функціонування суспільства та держави, перетворення злочинності на суттєву загрозу національній безпеці. Одна з її базових причин - неадекватність наявних управлінських інструментів об’єктивній не­обхідності переходу управлінських відносин, у тому числі в галузі боротьби зі злочинністю, на новий, суттєво вищий щабель.

У 70-80-х роках ХХ ст. в СРСР з’явилися перші дослідження з теорії управління в органах внутрішніх справ [1; 2]. Однак для пу­блікацій того періоду був притаманний абстрактно-теоретичний під­хід. Сучасні вітчизняні дослідження з теорії управління в органах внутрішніх справ представлені у працях українських учених О. Бан­дурки, І. Голосніченка, В. Грохольського, М. Дорогих, Л. Коваля,

О. Панченка, В. Плішкіна та ін. Вони розробили теоретичні та мето­дологічні основи цієї галузі з урахуванням нових умов.

Водночас виникла нагальна необхідність подальшого вивчення проблем реформування управління в органах внутрішніх справ, зо­крема, на основі впровадження інноваційних методів.

Тож метою дослідження є аналіз сучасних методів управління, за­проваджених у правоохоронних органах США як засіб підвищення ефективності їхньої діяльності. Необхідно дослідити можливості ви­користання цього досвіду в реформуванні управління в органах вну­трішніх справ України.

Серед факторів, які гарантують перевагу одних суб’єктів управ­ління над іншими за умов конкуренції, найбільше значення мають новітні технології управління, вплив яких настільки радикальний і комплексний, що змінює самі їхні основи, а отже, і способи діяль­ності. Тому суб’єкти інноваційних управлінських технологій, а та­кож їхні інфраструктурні передумови (науково-дослідні й дослідно - конструкторські установи, прикладна й фундаментальна наука, ка­дри розробників і вчених) у новітніх умовах мають невичерпні кон­курентні переваги [3, 509-510].

Сучасна діяльність органів внутрішніх справ як важливої підси­стеми державного управління має будуватися на інноваційних мето­дах розвитку. Їхньою стратегією має бути не просто боротьба зі зло­чинністю, а встановлення дієвого соціального контролю над проти­правними діяннями, стримування їх законними засобами на основі гнучкого поєднання поліцейських заходів і системи гарантії прав і свобод громадян. Концептуальні засади діяльності ОВС мають ура - ховувати те, що узгодження інтересів громадян і держави, їхня гар­монізація є визначальною умовою формування громадянського су­спільства. Держава для людей, а не люди для держави - цей принцип має визначати політику всього українського істеблішменту [4, 18-20].

У зв’язку з цим у діяльність органів внутрішніх справ України, відповідно до світової практики, слід інтенсивніше впроваджувати соціально-сервісні методи. Серед інших до них належить раціоналі­зація управління в органах внутрішніх справ на основі впроваджен­ня системи управління якістю (СУЯ).

Система управління якістю (СУЯ) за стандартом ДСТУ 180 9001­2001 розробляється в органах виконавчої влади (ОВВ), у тому числі в органах внутрішніх справ, з метою:

> підвищення якості послуг ОВВ;

> підвищення ефективності діяльності ОВВ та використання ними бюджетних коштів;

> підвищення прозорості діяльності ОВВ для споживачів та для керівництва держави;

^ покращення іміджу ОВВ та державної влади в цілому;

> посилення керованості ОВВ, гнучкості, здатності розв’язувати поставлені завдання.

Побудову СУЯ проводить вище керівництво ОВВ, тож її слід роз­глядати як пріоритетний проект, спрямований на всебічне поліпшен­ня діяльності ОВВ. Фактично йдеться не про окрему систему управ­ління якістю, а про звичайну систему управління, яка має перетвори­тися на ефективний зручний робочий інструмент, за допомогою яко­го керівництво управляє діяльністю ОВВ.

У чинному законодавстві нині можна виокремити групи управ­лінських послуг за предметом:

^ видавання дозволів (наприклад, займатися окремими видами підприємницької діяльності; проводити мітинги, демонстра­ції; розміщувати рекламу; придбавати, зберігати, носити й пе­ревозити зброю; створювати творчі групи для виготовлення телерадіопродукції), в тому числі акредитація, атестація; сер­тифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закла­дів, закладів охорони здоров’я; атестація підприємств, робочих місць, судових експертів; сертифікація товарів і послуг);

> реєстрація (наприклад, реєстрація актів громадянського ста­ну, суб’єктів підприємницької діяльності, автомототранспорт­них засобів), легалізація суб’єктів (наприклад, легалізація об’єднань громадян);

^ легалізація актів (наприклад, консульська легалізація докумен­тів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших кра­їнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

^ соціальні управлінські послуги (наприклад, призначення суб­сидій, пенсій) [5, 32].

Запровадження управлінських послуг у діяльність органів вну­трішніх справ означає широке використання в державному управ­лінні принципів і методів маркетингу. Нагадаємо, що маркетинг - це цілісна система організації діяльності суб’єктів управління, за якої в основу прийняття управлінських рішень покладені вимоги рин­ку, реальні запити й потреби споживачів товарів і послуг. Головний принцип маркетингу - орієнтація на споживача та його потреби, їх формування та максимальне задоволення.

Запровадження СУЯ в діяльність органів внутрішніх справ має велике значення не тільки для зовнішніх споживачів. Діяльність апа­рату системи МВС має бути перебудована для надання споживачам усередині самої системи МВС інжинірингових, консалтингових та інших послуг.

Інжиніринг являє собою комплекс інженерно-консультаційних послуг, пов’язаних зі створенням і забезпеченням діяльності певних об’єктів, у тому числі ОВС.

Усі види інжинірингових послуг можна поділити на дві групи:

^ послуги, пов’язані з підготовкою процесу діяльності (перед - проектні, проектні, післяпроектні та спеціальні послуги);

^ послуги щодо забезпечення ефективності процесу діяль­ності (роботи, спрямовані на оптимізацію процесів екс­плуатації, поліпшення функціонування технологічних лі­ній, залучення до інформаційних систем, поліпшення матеріально-технічного постачання, менеджменту та марке­тингу, підбору й підготовки кадрів, а також рекомендації з фінансової політики).

Консалтинг є формою комерційних інформаційно-фахових по­слуг з дослідження стану та прогнозування динаміки ринку послуг, ліцензій, технологій, фінансових ресурсів та оцінки умов і цілей роз­витку. У вужчому розумінні консалтинг можна визначити як консуль­тування органів внутрішніх справ і споживачів їхніх послуг з широ­кого кола питань правоохоронної діяльності.

Консультативні послуги нині становлять самостійну галузь. Для багатьох сфер економіки характерна наявність спеціалізованих кон­сультативних фірм. Причому така спеціалізація може як відпові­дати характеру галузі, так і бути функціональною, тобто стосува­тися стандартних завдань менеджменту, бухгалтерсько-облікової, організаційно-забезпечувальної, технічної діяльності тощо.

До сучасних інноваційних технологій, які мають великий потен­ціал впливу на ефективність структурно-функціональних зрушень у діяльності системи державного управління, зокрема органів вну­трішніх справ, належить аналітична розвідка.

Загалом аналітичну розвідку можна визначити як розвідку в ін­формаційному середовищі, з іншого боку - як одержання нових знань про об’єкт чи явище, що досліджується, на підставі систем­ного аналітичного оброблення здобутої розвідувальної інформації і зведень про відомі факти.

Аналітична розвідка передбачає вивчення матеріалів приховано­го спостереження, оперативних установок, повідомлень негласних співробітників, даних перехоплення з різних каналів зв’ язку, а та­кож аналіз повідомлень, публікацій і виступів у засобах масової ін­формації, статистичних даних, відомостей, що містяться в держав­ному й недержавному автоматизованих банках даних та інформацій­них системах.

Інформатизація стрімко змінює ситуацію у сфері нагромадження та обробки інформації. Наведемо лише дві обставини, що виводять інформаційно-аналітичну діяльність (аналітичну розвідку) за межі традиційних рамок ОРД і відкривають якісно нові можливості для вирішення оперативних завдань боротьби з організованою злочин­ністю.

Перша обставина, яка наповнює аналітичну розвідку новим змі­стом, полягає в тому, що тепер уже створені й продовжують створю­ватися сотні електронних банків даних, що містять найрізноманітні­шу інформацію. Йдеться про банки даних як державних органів, так і приватних підприємств. Насамперед, це банки даних різних служб правоохоронних органів, податкових і митних служб, фондів медич­ного та соціального страхування, медичних установ, банків і фінан­сових компаній, транспортних підприємств, авіа - і залізничних кас, служб безпеки, банки даних з електронними версіями періодичних видань і банки даних приватних підприємств, що надають інформа­ційні послуги.

Уміння орієнтуватися в найрізноманітніших мережах, представ­лених в електронному вигляді, освоєння технологій доступу до не­обхідних банків даних і одержання необхідної інформації, розроб­лення технології її опрацювання являє собою якісно новий напрям у вирішенні оперативно-розшукових завдань.

Друга обставина, що відокремлює аналітичну розвідку в само­стійний вид діяльності, полягає в тому, що нині застосовують і про­довжують стрімко вдосконалювати ефективні методи оброблення різноманітної інформації. Уже стоять на озброєнні інформаційно - аналітичних підрозділів правоохоронних органів чимало таких методів, які дозволяють виявити латентні зв’язки між об’єктами й за виявленими зв’язками оцінювати роль і статус певного члена злочин­ного угруповання. Аналітична розвідка, побудована на застосуванні останніх досягнень інформаційних технологій, являє собою один із центральних напрямів діяльності Інтерполу в боротьбі з транснаціо­нальною організованою злочинністю.

Застосування сучасних методів кореляційного, факторного та ре - гресійного аналізу, методів імітаційного об’єктно-структурного мо­делювання забезпечує адекватність методичного інструментарію проведення аналізу складних криміногенних систем, дозволяє про­гнозувати розвиток тенденцій у злочинних угрупованнях, цілеспря­мовано впливати на них під час як оперативно-розшукових, так і слідчих заходів і судових розслідувань.

Загалом аналітична розвідка, а конкретніше, застосування інфор­маційних технологій в аналітичній розвідці, забезпечуючи ОРД, вже виходить за його межі, породжуючи новий перспективний напрям у діяльності правоохоронних органів.

На жаль, важливість інформаційних технологій ще недостатньо усвідомлена. На сьогодні є лише одиничні приклади окремих сфер (наприклад ГУБОЗ), де створені об’єднані інформаційно-аналітичні центри в системі органів внутрішніх справ і де аналітична розвід­ка має відчутні результати, забезпечуючи спеціалізовані підрозді­ли кримінальної міліції стратегічною і тактичною інформацією про стан організованої злочинності.

У зв’язку з цим слід звернути увагу на стан цього напряму в розви­нутих країнах. Так, на кінець 90-х років в урядових структурах США накопичено значний досвід аналітико-моніторингової діяльності та створено системно-аналітичну базу забезпечення зовнішньополітич­ного, військово-політичного та економіко-розвідувального прогнозу­вання і довгострокового планування, що ґрунтується на оцінюванні та розрахунках відповідних ризиків.

Оцінювання та розрахунок ризиків як найважливіший еле­мент прийняття політичних рішень являють собою політико - управлінський процес, інституалізований у державному апараті США на основі законів, президентських указів і директив, відомчих директив та інструкцій.

У виконавчій владі й у Конгресі США склалася розгалужена, ба­гаторівнева структура органів і підрозділів, до завдань яких і вхо­дить експертно-аналітичне, а також системно-аналітичне забезпе­чення прийняття рішень. Ці органи й підрозділи «зважують і оціню­ють цілі, зобов’язання і ступінь ризику, подаючи президенту США свої рекомендації».

На нашу думку, зарубіжний досвід концентрації зусиль правоохо­ронних органів (наприклад, досвід США в боротьбі з однією з най­активніших зон тіньової економіки - поширенням наркотиків) є про­дуктивним для побудови ефективної системи протидії організова­ній економічній злочинності в Україні. Так, щоб сконцентрувати зу­силля в боротьбі з поширенням наркотиків, при міністерстві юсти­ції США було створено могутню правозастосовну установу - Адмі­ністрацію із застосування законів про наркотики (АЗЗН), що має по­тужну розвідувально-інформаційну мережу. її дані можуть викорис­товувати ФБР, митна служба, служба внутрішніх доходів, служба ім­міграції та натуралізації й інші, під контроль яких потрапляють тор­говці наркотиками. АЗЗН має 13 регіональних управлінь на території США, а також представництва в деяких інших країнах [6].

У діяльності АЗЗН нині найбільше використовують методи зби­рання, акумуляції й аналізу інформації про переміщення наркоти­ків; виявлення найнебезпечніших підпільних організацій із торгів­лі наркотиками, міжнародних каналів збуту наркотичної сировини; притягнення до кримінальної відповідальності керівників злочин­них організацій.

До сучасних тенденцій, які мають значний інноваційний по­тенціал в організаційних структурах управління, в тому числі в правоохоронних органах, належить перехід від лінійних і лінійно - функціональних структур управління до дивізійних (командних). Дивізійні структури забезпечують більшу функціональну спеціалі­зацію - від виконання сталої, обмеженої в часі та просторі управ­лінської функції певного галузевого (службового) спрямування до орієнтації на заповнення комплексної (міжгалузевої) функціональ­ної ніші пропозиції ринку.

Так, традиційні управлінські структури будувалися за принци­пом управлінських пірамід у вигляді нагромадження лінійних чи функціональних служб і підрозділів один над одним або один поряд з іншим (характерно, наприклад, для органів внутрішніх справ, про­куратури, інших правоохоронних органів). На чолі кожної служби стоїть начальник, який керує в органі всіма ланками служби і який генерує, відповідно, вузькогалузеві цілі діяльності. За такого під­ходу, спрямованого на забезпечення ефективності виконання пев­ної обмеженої службової функції, управління базується на концен­трації в одному місці фахівців одного профілю (наприклад ДСБЕЗ) для підвищення ефективності виконання окремих правоохоронних функцій за рахунок здійснення масштабної діяльності під час за­стосування сталих тактичних прийомів щодо незмінних схем ско­єння злочинів. Підвищення ефективності управління за такого під­ходу досягається шляхом усунення дублювання функцій, очищення та спрощення апарату служб, налагодження функціональних та лі­нійних зв’ язків. У таких оргструктурах працівники апарату карно­го розшуку, наприклад, співпрацюють та обмінюються інформацією переважно з розшуковцями, співробітники ДСБЕЗ - тільки з праців­никами своєї служби, чого, зважаючи на прояви сучасної злочин­ності, явно недостатньо.

Згідно з новітнім управлінським мисленням підхід до формуван­ня оргструктур правління має бути зовсім іншим. При цьому потріб­но «створювати управлінську команду під конкретну ціль, проблему чи завдання, спільні для широкої міжгалузевої структури, які необ­хідно вирішити» [7]. Такі команди в правоохоронних органах слід створювати на різних рівнях управління - від районної ланки до рів­ня міністерств і відомств. У них мають бути частково представле­ні всі чи майже всі функціональні підрозділи різних правоохорон­них органів. До складу цих команд, на нашу думку, можуть входити прокурори, співробітники дізнання, оперативні працівники міліції, криміналісти, ревізори, експерти-аналітики. Можливості цих утво­рень суттєво відрізнятимуться від можливостей нинішньої практики створення слідчо-оперативних груп.

Підставою для створення слідчо-оперативних груп є особлива складність кримінальної справи. Складною кримінальна справа мо­же бути визнана за таких умов, як багатоепізодність розслідуваних злочинних дій, багатооб’ єктність, велика кількість звинувачених, версій, які підлягають перевірці.

Комплексні команди покликані вирішувати значно ширше по­рівняно зі слідчо-оперативними групами коло завдань. Їх необхід­но створювати на постійній основі на найвідповідальніших ділянках боротьби з економічною злочинністю. Для України це економічна злочинність у бюджетній сфері, на паливно-енергетичному ринку, в кредитно-банківській сфері тощо. Завданнями таких груп будуть постійний моніторинг ситуації в цих сферах, розвідувальні заходи, проведення інтенсивних заходів запобіжного характеру. Ці групи да­ють змогу досягти високого ступеня узгодженості, оперативності, законності, уникнути дублювання тощо. Така система повинна отри­мати відповідне нормативне забезпечення.

Світова правоохоронна практика вже має певний досвід функціо­нування комплексних груп. Так, позитивні результати у сфері бороть­би з економічною злочинністю були досягнуті створеним із цією ме­тою спеціальним підрозділом базельської кантональної прокуратури. Особливістю цього підрозділу є те, що він у своїй діяльності поєд­нує функції поліції, суду та прокуратури. Під безпосереднім керів­ництвом і за участю працівників підрозділу реалізуються всі опера­тивні дії від початку пошукових заходів до складання обвинувально­го висновку.

У штаті підрозділу передбачено сім прокурорів, три-чотири ко­місари, три-чотири криміналісти, два ревізори, один помічник реві­зора, три оперативні працівники та чотири секретарі. Керівництво здійснюється одним із досвідчених прокурорів. Керівник підрозділу керує всіма судовими розслідуваннями, вирішенням адміністратив­них питань, у тому числі кадрових. Він розподіляє між працівника­ми всі кримінальні справи, які надходять до провадження, займаєть­ся питаннями взаємодії з іншими підрозділами, за необхідності веде судове розслідування нескладних кримінальних справ, може підклю­читися й до розслідування економічних злочинів.

Спеціальний підрозділ забезпечує виконання кожного етапу комплексу заходів, починаючи від запобігання, виявлення, розсліду­вання та складання обвинувального акта й закінчуючи представни­цтвом у суді на слуханні кримінальної справи. При цьому приско­рюється розслідування кримінальних злочинів. Це є результатом за­кріплення за криміналістами й комісарами оперативних працівників, які проводять допити, складають довідки, роблять виписки з різних документів тощо.

Ревізори перевіряють бухгалтерську звітність, аналізують фінан­сові документи. Уся технічна робота виконується закріпленими за групами секретарями. Це сприяє зростанню ефективності всього технологічного ланцюга протидії злочинності.

Усі західноєвропейські правові системи базуються на принципі, згідно з яким державний орган, проводячи кримінальне розслідуван­ня, також збирає докази, які стосуються справи. У разі, якщо буде до­ведено незаконність походження коштів або не будуть отримані да­ні, які підтверджують їх законний характер, вони конфіскуються на користь держави.

На підставі даних про зв’язок особи зі злочинною організацією у випадку, якщо ніхто з оточення підозрюваного не підтвердить сво­їх прав на його власність або кошти, то, відповідно до закону, може бути зроблений висновок про нелегальність отримання доходів чи майна. Велике значення тут має розслідування фактів ухилення від сплати податків. Завдання полягає в тому, щоб визначити точну су­му податку, яку повинен сплатити підозрюваний, спосіб і джерело отримання ним капіталу, фінансове становище його найвпливовіших компаньйонів. Цьому сприяє широке використання непрямих мето­дів визначення обсягу доходів фігурантів податкових розслідувань.

Таким чином, одним із потенційно найпродуктивніших напрямів підвищення ефективності управління в органах внутрішніх справ є впровадження сучасних інноваційних методів. Криза в правоохорон­ній діяльності країни поглиблюється інноваційною управлінською кризою, яка проявляється в різкому зниженні рівня керованості про­цесів розроблення та впровадження новітніх технологій управління, відсутності механізмів і джерел фінансування, згортанні діяльності дослідницьких творчих установ. У цих умовах пошук можливих ви­рішень проблем управління інноваційними процесами та впрова­дження новітніх методів управління стає одним із найважливіших завдань антикризового управління МВС України.

Загальна цільова орієнтація процесу розвитку та вдосконалення методів управління ОВС, підвищення їхньої ефективності на осно­ві впровадження системи управлінських послуг обумовлена необхід­ністю їх орієнтації на споживача.

Концептуальні засади реформування органів внутрішніх справ потребують суттєвого оновлення згідно з принципами макромарке­тингу, посилення в їхній діяльності соціально-сервісного складни­ка, в тому числі для внутрішніх споживачів послуг системи МВС. Такими видами послуг повинні стати, зокрема, інжинірингові, кон­салтингові, лізингові та інші послуги, які мають надаватися відпо­відними підрозділами центрального апарату МВС, ГУМВС, УМВС, УМВСТ.

Застосування сучасних методів інформаційно-аналітичної діяль­ності, кореляційного, факторного й регресійного аналізу, методів імітаційного об’ єктно-структурного моделювання забезпечує адек­ватність методичного інструментарію проведення аналізу складних криміногенних систем, дозволяє прогнозувати розвиток тенденцій у злочинних співтовариствах, цілеспрямовано впливати на них під час оперативно-розшукових і слідчих заходів, судових розслідувань.

У тактичному аспекті реформування управління слід розшири­ти діяльність оперативно-інформаційного центру розвідки «Скор­піон», створити подібний центр для служби ДСБЕЗ. У стратегіч­ному аспекті ці центри повинні працювати як інтегрована система інформаційно-аналітичної розвідки МВС, яка отримує інформацію від мережі інформаційних центрів держави загальноуправлінського спрямування - Міністерства фінансів, НБУ, АМКУ, ДКЦПФР та ін.

Великі можливості раціоналізації сучасних систем управління ОВС закладені в структурній перебудові їхньої діяльності, зокре­ма в широкому впровадженні комплексних команд. Вони покликані значно розширити діапазон можливостей для розслідування, усуну­ти організаційні внутрішньовідомчі бар’єри між різними службами, підвищити їхню загальну мобільність і ефективність.

Список використаних джерел

1. Основы управления в органах внутренних дел / под ред.

А. П. Коренева. - М.: Московский университет МВД России, изд-во «Щит-М», 1998. - 248 с.

2. Плішкін В. М. Теорія управління органами внутрішніх справ. - К.: НАВСУ, 1999. - 720 с.

3. Глобалізація і безпека розвитку: монографія. - К.: КНЕУ, 2001. - 733 с.

4. Адміністративна (поліцейська) діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина. - К.: КНТ, 2008. - 816 с.

5. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги - новий інститут адміністративного права // Право України. - 2001. - № 5. - С. 30-34.

6. Николайчук В. М. Организованная преступность в США // США: экономика, политика, идеология. - 1990. - № 4. - С. 52-58.

7. Мильнер Б. З. Теория организации. - М.: ИНФРА-М, 2001. - 480 с.

8. Тіньова економіка та організована злочинність. - К.: Фенікс, 1999. - 418 с.

Стаття надійшла 09.06.2009.