joomla
ДЕЯКІ ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ МІЛІЦІЇ УКРАЇНИ І ПОЛІЦІЇ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 351.75

Вікторія Басс -

Викладач кафедри адміністратив­ного права та організації адміні­стративної діяльності Академії уп­равління МВС

Проаналізовано питання порівняльної характеристики основних ви­дів адміністративної діяльності міліції України та поліції Великої Брита­нії, Канади та США. Розглянуто систему відповідальності за скоєння адмі­ністративного правопорушення, а також підстави і порядок затримання та засудження правопорушників.

The questions of comparative characteristics of main kinds of administrative activity of militia of Ukraine and police of Great Britain, Canada and USA and analyzed in the article. The system of punishment for small crimes (administrative transgression the grounds, reglamentation of detention and presses of conviction of transgressions is considered too).

Перш ніж охарактеризувати такий специфічний вид діяльності як адміністративна, слід визначити поняття адміністративної діяльнос­ті, її зміст та принципи, на підставі яких вона здійснюється в назва­них країнах.

Між цими поняттями в Україні та закордоном існує низка вагомих розбіжностей. Інакше трактуються деякі правові явища, зокрема, й власне поняття правопорушення, у тому числі адміністративне. Ін­шими є також принципи організації адміністративної діяльності.

Для проведення порівняльного аналізу доцільно скористатися по­ділом правових систем зарубіжних країн на загальну або британську систему (систему статутного права, до яких належать Велика Брита­нія і Канада), континентальну систему, представником якої є Франція та змішану (США) [1].

Для цього існує кілька причин. Головною з них є та, що в країнах континентального права існують “писані”, тобто прийняті вищими органами законодавчої влади кримінальні, кримінально-процесуальні чи інші кодекси, які регламентують діяльність правоохоронних орга­нів, виявлення правопорушень і запобігання їм, а також покарання правопорушників.

У країнах загального (статутного) права таких детальних систе­матизованих кодексів немає, діяльність правоохоронних органів ре­гламентується статутами (актами парламенту), які приймаються що­річно або судовими прецедентами.

У Великій Британії існує усталена система статутів, прийнятих парламентом, які, з певними припущеннями, можна вважати коди­фікованим законодавством, що регулює діяльність правоохоронних органів та поліції зокрема [2; 3].

Характеризуючи зміст та принципи адміністративної діяльності міліції України можна з певністю стверджувати, що вона відрізняєть­ся від аналогічної діяльності поліції зарубіжних країн.

Перш за все треба відмітити, що ця діяльність охоплює понад дві третини всієї діяльності міліції України. Підтвердженням цьому є відповіді на анкетне опитування працівників міліції Житомирської та Хмельницької областей за результатами наукових досліджень [3; 4].

Великий обсяг дій, пов’язаних з адміністративною діяльністю мі­ліції в Україні є наслідком багатьох чинників, серед яких можна ви­значити:

1. Детальну регламентованість суспільного життя адміністратив­ним законодавством на відміну від зарубіжних країн, де біль­шість відносин регулюються кримінальним законодавством.

2. Відносну пасивність більшості державних органів, які пови­нні спостерігати за дотриманням адміністративного законо­давства. На місцях деякі з них (відповідальні за дотриманням адміністративного законодавства) існують лише на папері. Це, наприклад, комісії з боротьби з пияцтвом та алкоголізмом або комісії у справах неповнолітніх та деякі інші громадські і дер­жавні формування.

3. Існування системи “показників” у діяльності міліції, які зму­шують її працівників імітувати активність і таким чином збіль­шувати обсяг адміністративної діяльності.

4. Наявність права у міліції приймати рішення у справах про порушення адміністративного законодавства, що нібито дає можливість запобігати правопорушенням та припиняти їх, на­справді є додатковим тягарем для органів внутрішніх справ.

У діяльності поліції зарубіжних країн, цих чинників немає.

У юридичній науці України існує кілька поглядів на те, що розумі­ти під поняттям “адміністративна діяльність”. Розглянемо найбільш вживані визначення.

Деякі дослідники вважають, що головне в адміністративній та управлінській діяльності - це видання нормативних та індивідуаль­них актів [1].

Інші автори визначають адміністративну діяльність як діяльність органів державної виконавчої влади, спрямовану на забезпечення охорони прав громадян, громадського порядку та громадської безпе­ки, виявлення, припинення правопорушень та запобігання їм [5].

У юридичній літературі України та країн СНД також поширена думка, що сутністю адміністративної діяльності є реалізація функцій щодо практичного забезпечення особистої безпеки громадян, охоро­ни громадського порядку та громадської безпеки. З огляду на це во­на має складники, тобто поділяється на адміністративно-наглядову, адміністративно-розпорядчу та адміністративно-юрисдикційну [1].

Адміністративно-управлінська діяльність міліції України має дві сторони: внутрішньо-організаційну діяльність, тобто управління в системі МВС загалом шляхом видання наказів, інструкцій, дору­чень та інших документів, та зовнішньо-організаційну діяльність, спрямовану на управління у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки шляхом видання постанов як загального, так і індивідуального характеру. У цьому плані вона тісно пов’язана з адміністративно-розпорядчою діяльністю.

У внутрішньо-організаційній адміністративно-управлінській ді­яльності вищі органи та посадові особи керують підлеглими підроз­ділами та працівниками міліції, конкретизуючи їх права та обов’язки, визначають порядок їх роботи, здійснюють розміщення кадрів, плану­ють роботу, застосовують заходи заохочення, накладають дисциплі­нарні стягнення, контролюють виконання тощо. Під час здійснення керівництва підлеглими органами та формуваннями використову­ються специфічні методи адміністративно-юрисдикційної діяльнос­ті: видання наказів, розпоряджень, узагальнених вказівок тощо.

Зовнішньо-організаційна адміністративно-управлінська діяль­ність спрямована за межі апарату органів внутрішніх справ і адресо­вана громадянам, громадським організаціям, державним підприєм­ствам та установам, приватним підприємствам та установам, іншим суб’єктам. Вона чітко регулюється адміністративним законодавством [6].

Адміністративно-наглядова діяльність здійснюється лише у ви­гляді зовнішньоорганізаційної і за своїм змістом та засобами вира­ження розглядається як засіб впливу на формування суспільних від­носин, процесів поведінки та діяльності людей. Вона розуміється як здійснення уповноваженими та суб’єктами систематичного нагляду за діями і поведінкою людей, їх юридичною оцінкою з позиції від­повідності правовим установкам та припинення правопорушень, а також виявлення протиправних дій та осіб, які їх скоїли.

У тому значенні, у якому адміністративна діяльність розвинулась в Україні, в більшості західних країн вона не зустрічається. Основне значення терміну “адміністративна діяльність” для поліції західних країн - це підготовка матеріалів до суду та управлінська діяльність з організації діяльності поліції.

Юридичний словник Блека дає визначення адміністративної ді­яльності як практичного управління та керування різними органами та агенціями, які не є частиною державної влади [7].

Якщо порівняти з наведеною вище класифікацією, яка застосо­вується в Україні, то це адміністративно-управлінська внутрішньо- організаційна діяльність, що здійснюється шляхом видання наказів, інструкцій та інших актів, які регламентують діяльність поліцейських структур.

Словник Гарнера визначає адміністративну діяльність як діяль­ність, що визначає разом з адміністративним законодавством відно­сини між законодавцями, судовою владою та громадянами [8].

Порівняно з системою поділу адміністративної діяльності в Укра­їні це визначення охоплює частину адміністративно-процесуальної діяльності та адміністративно-розпорядчої діяльності.

У діяльності поліції Великої Британії термін “адміністративна ді­яльність” застосовується досить часто. Але на практиці адміністра­тивна діяльність, яка охоплюється цим терміном визначає діяльність поліції в таких сферах:

1. Підготовки протоколів, довідок, свідчень та інших матеріалів для розгляду у суді.

2. Перевірки протоколів, проведення запитів, додаткових оглядів місць правопорушення, виявлення додаткових обставин скоєн­ня правопорушення, якщо такі є.

3. Допитів свідків, правопорушників, опитування населення та інші дії з метою встановлення найбільш повної картини скоєн­ня правопорушення.

Щодо західних країн, то у Великій Британії рішення у справах приймаються винятково судами, тому поліція не має жодної причет­ності до прийняття рішень та їх виконання.

Робота британської поліції з охорони громадського порядку, запо­бігання правопорушенням, затримання та ізоляції правопорушників, видання окремих розпоряджень та нормативних актів, спрямованих на покращання стану громадського порядку та громадської безпеки, не має назви адміністративна діяльність. У низці випадків вживаєть­ся термін “охорона королівського порядку” та запозичений з Амери­ки термін охорона “публічного” порядку [9].

Питання про те, хто дбає про охорону громадського порядку та за­побігання правопорушенням в юридичній літературі Великої Брита­нії також не ставиться. Оскільки йдеться про те, що всі поліцейські, які носять форму мають цим займатися [10].

“Адміністративна діяльність” до переліку обов’язків поліції не входить, але, як свідчить статистика, робота щодо запобігання злочи­нам та правопорушенням, охорони громадського порядку та громад­ської безпеки охоплює понад 55-60 відсотків усього робочого часу поліції Великої Британії [10].

Англійські фахівці підрахували, що поліцейський у Лондоні мо­же побачити вуличне пограбування на відстані 100 ярдів (близько 100 метрів) раз на вісім років, а складати протокол про дрібні право­порушення, який розглядає суд магістрату, йому доводиться приблиз­но кожні три-чотири дні [11].

Таким чином, ще раз можна констатувати, що британська поліція більшість часу приділяє адміністративній діяльності, хоча вона має іншу назву.

Деякі автори називають адміністративну діяльність, яка виділя­ється в роботі поліції Великої Британії “паперовою” оскільки під час її виконання використовується багато паперів внаслідок чого її зміст можна визначити як юрисдикційну діяльність, спрямовану на фіксу­вання правопорушень та роботу з підготовки притягнення правопо­рушників до відповідальності.

У США поліцейські відомства стверджують, що їх основне за­вдання - це боротьба із злочинністю. Однак статистика стверджує, що понад 50 відсотків усієї роботи поліції США - це рутинна повсяк­денна діяльність, спрямована на охорону громадського порядку та громадської безпеки, виявлення, попередження та запобігання дріб­ним правопорушенням, підготовка матеріалів для розгляду в судах та інша діяльність, що має назву охорона публічного (громадського) порядку [10].

Джордж Ф. Коул з Конектикутського університету (США) проана­лізував діяльність понад 900 поліцейських США в процесі виконан­ня ними своїх службових обов’язків. У результаті він отримав такі цифри:

1. У середньому впродовж доби за час виконання своїх службо­вих обов’язків на злочини проти особи поліцейські витрачають лише 3 відсотки свого робочого часу.

2. До 15 відсотків свого робочого часу витрачається на розкриття злочинів, пов’язаних з власністю, розшуком злочинців, які їх вчинили та пов’язані з цими злочинами дії.

3. На регулювання дорожнього руху у випадку ДТП та інших по­дій, спостереження за дорожнім рухом, перевірку водіїв та інші дії втрачається 9-11 відсотків часу.

4. Частина часу, яка витрачається поліцейськими США на допо­могу потерпілим, тим, хто заблукав, літнім, на пошуки загубле­них речей, зниклих тварин тощо - приблизно 12-13 відсотків.

5. Решта часу - приблизно 60 відсотків - витрачається на адміні­стративну діяльність.

До адміністративної діяльності в цьому випадку включається про­ведення нарад, підготовка матеріалів для розгляду в судах, виконан­ня різних доручень, свідчення в судах, спілкування з потерпілими, їх допит, допит свідків та правопорушників, написання рапортів та збирання різних довідок.

Кількість часу, яку витрачає в середньому поліцейський США на різні види діяльності під час виконання своїх службових обов’язків розподіляється таким чином:

^ розкриття злочинів проти особи - 2,96 відсотка;

^ розкриття злочинів, проти власності - 14,82 відсотка;

^ регулювання дорожнього руху - 9,2 відсотка;

> нагляд за станом громадського порядку - 9,2 відсотка;

^ соціальна допомога малозабезпеченим верствам населення - 13,7 відсотка;

^ адміністративна діяльність, тобто підготовка матеріалів для розгляду в судах, збирання різних довідок та допит свідків і потерпілих, переміщення правопорушників до суду, свідчення в судах - 50,19 відсотка [10].

Частка годин, що витрачається на “адміністративну діяльність”, “регулювання дорожнього руху” та “соціальну допомогу (службу)” збільшується, оскільки основний напрям роботи поліції США (як і багатьох поліцій інших країн Заходу) - це так зване “комуналь­не” або місцеве (зональне) поліціювання. Така система насамперед, передбачає постійне перебування поліцейського у зоні обслугову­вання (районі, комуні), бажано пішки, а головною метою його ді­яльності є налагодження тісної взаємодії з населенням території з метою запобігання правопорушенням. Працюючи за цим методом, поліцейський використовує, крім адміністративної, також інші види діяльності.

Характерними ознаками постійного зростання кількості часу, який витрачається поліцією США та Канади з цією метою, є також інші показники.

Президентська комісія з контролю за роботою поліції та запобі­ганню злочинності в межах власного дослідження виявила, що по­ліцейський може зіткнутись з тяжким злочином, наприклад вулич­ним пограбуванням, раз на 14 місяців, водночас з будь-яким дрібним правопорушенням він зустрічається раз на 2-3 тижні. Однак ця ді­яльність у США не має назви адміністративної. Це робота з охоро­ни громадського (публічного) порядку та оформлення документів на правопорушників [9].

Приблизно така сама картина зафіксована і в Канаді. Згідно зі ста­тистичними даними поліцейський офіцер реєструє правопорушення, яке може мати кримінальний характер приблизно раз на тиждень. Але порушник не обов’язково має бути засуджений. Тобто, це так зване “сумарне” правопорушення, за яке він може бути притягнений до від­повідальності суддею одноособово, але може й не бути засудженим. Обґрунтовує необхідність судового переслідування поліцейський Ка­нади в середньому раз на 9 місяців.

Проте порівнювати засудження громадянина Канади та громадя­нина України можна лише умовно, оскільки в Канаді немає поняття адміністративного правопорушення і він може бути засуджений як за дрібне правопорушення, так і за тяжкий злочин [10].

Більша частина роботи поліції США, і Канади - це розбирання різного роду інцидентів, сімейних сварок, дрібних порушень громад­ського порядку, порушень та пригод, пов’язаних з вуличним рухом тощо. Реальні злочини та правопорушення, тобто ті, які вимагають оперативного втручання поліції, вчиняються не так часто, як це по­дають засоби масової інформації [10].

Можна констатувати, що поліція Великої Британії, як і поліція США та Канади понад половину всього робочого часу приділяють діяльності, яка збігається з адміністративною діяльністю міліції України. Схожими є принципи та зміст, але назва цієї діяльності різ­на. З іншого боку, адміністративною діяльністю в юридичній літера­турі країн загального права зветься діяльність з підготовки матеріа­лів для розгляду в судах і в деяких випадках діяльність з управління силами та засобами поліції.

Якщо порівнювати з класифікацією, прийнятою на Україні, то це частини адміністративної діяльності, тобто адміністративно- процесуальна діяльність та внутрішньо-організаційна адміністра­тивно-управлінська діяльність.

Список використаних джерел

1. Pomorsky S American Common Law and Principle Nullum Crimean Sine Liege. - Warszawa, 1985.

2. English I, Card R, Butterworth’s Police Law 6-th edition. - Butterworth London, 1999.

3. Гончарук С. Г. Адміністративні правопорушення та компетенція органів внутрішніх справ у боротьбі з ними. К.: КВШ МВС СРСР, 1987.

4. Чабан В. П. Акти адміністративного примусу в діяльності мілі­ції України: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац. акад. внутр. справ України. - К., 2001.

5. Науково-практичний коментар до Закону України “Про мілі­цію”. - К.: УАВС, 1996.

6. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ: Підруч­ник / Під заг. ред. І. П. Голосніченка, Я. Ю. Кондратьєва.- К.: УАВС, 1994.

7. Black H. C., Black’s Law Dictionary, edition, west Publishing company 1990.

8. Garner B. A. Dictionary of modern Legal Usage, edition, Oxford University Press, New-York, 1995.

9. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. А. П. Коренева. - М.: Изд-во “Щит-М”, 1997.

10. Заросило В. О. Порівняльний аналіз адміністративної діяль­ності міліції України та поліції зарубіжних країн (Великобританії, США, Канади та Франції).- К.: НАВСУ, 2002.

Стаття надійшла до друку 19.06.2007р.