joomla
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК.340.132.233 Юлія ЧИЖ

Викладач кафедри цивільно-пра­вових дисциплін Академії у прав­ління МВС

У статті розглянуто питання державного управління земельни­ми ресурсами в Україні, земельного кадастру, здійснення державного контролюзаїх використанням, шляхи законодавчого регулювання в цьому напрямі.

В статье рассмотрены вопросы государственного управления земельными ресурсами в Украине, земельного кадастра, осущест­вления государственного контроля за их использованием, пути за­конодательного регулирования в данном направлении.

In the article the issues of the state management of land resources in Ukraine, land cadastr, control of their use, problems of legal regulations of that aspect are considered.

Ключові слова: земельні ресурси, державне управління, конт­роль, земельний кадастр, землекористування, раціональне вико­ристання.

Ключевые слова: земельные ресурсы, государственное управле­ние, контроль, земельный кадастр, землеиспользование, рац иональ - ное использование.

Keywords: land recourses, state management, control, land cadastr, land using, rational use.

Оптимальна концепція створення ефективної системи управління земельними ресурсами в умовах ринкової еконо­міки потребує збереження єдності між сучасною науковою думкою і традицією, виробленою людством за період його роз­витку. Лише зв'язок з минулим, теперішнім і майбутнім доз­волить отримати нові знання про процес ефективного земле­користування.

Актуальність наукової статті зумовлена тим, що перетворення, які відбулися в державі, зокрема в землекористуванні, істотно змінили його правові й організаційно-територіальні форми, з'яви­лося багато нових землеволодінь і землекористувачів. Нині перед незалежною Україною постало надзвичайно важливе та складне завдання щодо створення нової юридичної бази у сфері земель­них відносин, яка відповідала б вимогам сьогодення.

Проблематика статті пов'язана з важливими науковими та прак­тичними завданнями, передбаченими перспективними напряма­ми наукових досліджень кафедр адміністративного права й орга­нізації адміністративної діяльності та цивільно-правових дис­циплін Академії управління МВС.

Основні завдання нашого наукового дослідження такі:

- з'ясувати місце земельного кадастру в системі функцій дер­жавного контролю за земельними ресурсами;

- дослідити певні історичні аспекти розвитку земельних відно­син і систему управління земельними ресурсами;

- визначити межі здійснення контролю у сфері управління зе­мельними ресурсами України.

Проблемам удосконалення правового регулювання у сфері зем­лекористування та управління земельними ресурсами присвятили свої дослідження А Третяк, В. Сидоренко, А Даниленко, О. Євтух,

В. Шамрай та ін.

Аналізуючи праці згаданих учених, можна констатувати, що управління земельними ресурсами давніх часів лягло в основу сучасних наукових досліджень.

Незалежно від того, чи вдавалося нашим предкам досягнути конкретної мети в галузі землекористування, вони збирали та осмислювали великий фактичний матеріал, робили свій внесок у розвиток управлінської науки.

Наприклад, виявлені літописи свідчать, що вперше на зем­лю сучасної України людина ступила близько 1,5 млн років до н. е., тобто в епоху раннього палеоліту. Це період, коли земля була швидше простором для розселення людей, аніж засобом виробництва. Відомі стоянки тих часів - с. Лука-Врублівецька на березі Дністра, Амвросіївка на Донеччині, поселення біля

Житомира, в районі Південних та Південно-Східних Карпат, у Криму тощо.

Припускається, що управління земельними ресурсами здійсню­вав вожак гурту, який міг визначити місце розташування житла, зону впливу гурту на земельну територію.

Пізніше управління земельними ресурсами здійснювалося ок­ремо кожним господарем, земля не оподатковувалася, не вели кількісний та якісний облік землі.

У добу бронзи та заліза (2 тис. років до н. е.) тривав інтенсив­ний розвиток культури землеробства. Земля як головний засіб ви­робництва в сільському господарстві стає предметом боротьби між племенами. Відсутність державної системи управління земельни­ми ресурсами породжує стихійність у землекористуванні.

Виникнення класового суспільства та приватної власності змінило земельні відносини. Земельна політика спрямовувалася на задоволення інтересів панівного класу та зміцнення прав влас­ності на землю [1, 50].

За тисячоліття до нашої ери народи Греції, Єгипту, Індії вже поділяли земельні масиви на частки, вели суворий облік земель, обмірювання, визначення їхньої якості з метою оподаткування.

Один з етапів розвитку земельних відносин у Римі пов'язаний із проведенням опису земель у спеціальних реєстрах, до яких вно­сили дані про господаря землі, розміри земельних ділянок, спосіб їхнього обробітку, якість і прибутковість земель, а також плани і межі землеволодінь [2].

Правові відносини на території нашої держави розвивалися на основі культурної спадщини давньоруських племен. Частина норм давньоруського права регулювала феодальний лад і стала осно­вою першої писемної пам'ятки звичаєвого права давньої Русі - "Руської Правди". Пізніше окремі норми стали звичаями [3,210\.

Складаючи проект "Сбор Малоросійських прав" 1807 року, кодифікатори в окремому розділі висвітлили питання земельних відносин, які регулювалися нормами звичаєвого права. Розділ мав назву "Про поземельне й оброчне право". Цей кодифікований акт мав велике значення для становлення вітчизняного земельного законодавства [4,110].

1875 року в Російській імперії, до складу якої входили землі України, створено статистичну службу, якою описано 3,5 млн се­лянських дворів і 38 млн десятин землі. З часом була сформована сильна наукова база на основі напрацювань Н. Каришова, А. Чуп - рова, Ю. Янсона, А. Фортунатова та інших дослідників [5,150].

Зазначимо, що система управління земельними ресурсами тих часів повною мірою не відображає розвитку всього процесу. Оче­видно, що розвиток земельних відносин, система управління зе­мельними ресурсами та досвід господарської діяльності стали надбанням для наступних поколінь.

Демократичні процеси в нашому суспільстві, перехід до рин­кових відносин не свідчать про відхід держави від впливу на про­цеси, що відбуваються. Змінюється лише роль держави в цих про­цесах, а одним із важливих елементів державного регулювання залишається контроль як важлива функція управлінської діяльності в умовах ринкових відносин. Вплив держави полягає не лише в законодавчому оформленні, а й у контролі держави за цими про­цесами з метою впливу на їх розвиток [6, 49].

Ще в середині XIX ст. російський історик К. Кавелін, аналізу­ючи причини відсталості Росії, відзначав вади системи управлін­ня, відсутність суворого правосуддя, комплекс обмежувальних прав, що суттєво сповільнювало розвиток країни.

Держава наділена провідними управлінськими повноваження­ми та можливостями для впливу на процеси, що відбуваються. Державний контроль є необхідною умовою дотримання дисци­пліни, законності, порядку, організованості, охорони прав і сво­бод громадян. Зміни, які відбуваються стосовно форм і методів контролю в умовах ринкових відносин, викликані зміщенням цен­тру уваги в нормативній регуляції поведінки з норм, що Грунту­ються на забороні, на норми, які забезпечують взаємність прав, обов'язків і відповідальності, юридичної рівності й свободи між державою та господарськими суб'єктами.

Контроль з боку держави та її органів має здійснюватися чітко в межах законів, за помилки та неякісну роботу органи контролю несуть відповідальність відповідно до правових норм. Тому необ­хідно, щоб існував механізм, який захищав би від необ'єктивного контролю, а його ефективність визначатиметься не кількістю про­ведених перевірок і притягнутих до відповідальності осіб.

У ст. 14 Конституції України зазначено, що земля є основним національним багатством і перебуває під особливою охороною дер­жави [7, 67]. Отже, земля була та залишається об'єктом особливої уваги суспільства і створює основу для панування певного класу.

Частина земель перебуває у власності держави, тому з її боку має бути належно організовано управління цими землями. Крім того, вона повинна забезпечувати раціональне управління не лише землями державної форми власності, а й комунальної та приват­ної, а також контролювати їхнє ефективне використання. Система реєстрації землі допомагає виконати ці завдання.

Ширше розуміння аспектів землекористування необхідне для відповідного управління земельною інформаційною системою. Управління земельними ресурсами охоплює три аспекти: право власності, вартість і використання землі [8, 68].

Вартість землі може включати не лише будь-яку поточну рин­кову ціну на неї, а й можливість одержання доходу.

Отже, земельна ділянка, яка експлуатується, приносила б більше доходу, якби повністю була освоєна, а, відповідно, оподаткування потенційної, а не фактичної вартості землі стимулювало б зміни в режимі землекористування.

Земельна реформа має посилити ефективність землекористу­вання й землеуправління.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що початкова реєстрація землі та прав на неї, створення базової системи виготовлення карт лежать в основі земельної реєстрації кадастру. При цьому держа­ва має відігравати провідну роль у створенні та веденні кадастру або системи реєстрації землі, прав на неї. Перевагами кадастрової системи є те, що підвищується ступінь повноти та якість опрацю­вання земельнокадастрових даних, прискорюється початкова реє­страція землі, спрощується оцінювання й аналіз ринкової та оренд­ної її вартості тощо.

Проблемам державного земельного кадастру приділено знач­ну увагу в дисертаційних дослідженнях науковців Т. Євсюка, О. Копишева, О. Охрія.

Відповідно до ст. 194 Земельного кодексу України (далі - ЗКУ) завдання державного земельного кадастру - забезпечувати необ­хідною інформацією органи державної влади й органи місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ, організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, ра­ціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель, визначення розміру плати за зем­лю й цінності землі в складі природних ресурсів, контролю за ви­користанням і охороною земель тощо [9, 76].

У загальних рисах чинним ЗКУ визначено поняття, завдання та складники державного земельного кадастру. Також наголоше­но, що його веде уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Однак порядок безпосередньо встановлюється законом (ч. 2 ст. 204 ЗКУ).

Нині Закон України "Про державний земельний кадастр" не прийнято. Так, у березні 2007 року Верховною Радою України прийнято Закон України "Про державний земельний кадастр", який ветовано Президентом України у зв'язку з невиправданим розпо­ділом деяких повноважень з ведення земельного кадастру. Тож за­лишаються неврегульованими і низка пов'язаних з ним проблем, які мали б вирішитися з прийняттям зазначеного закону [10].

Відповідно до вказаного законопроекту регулювання у сфері державного земельного кадастру здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Авто­номної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республі­ки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місце­вого самоврядування, центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та іншими органами виконавчої влади в межах повноважень, встановлених законом.

Зі створенням автоматизованої системи земельного кадастру має значно спроститися процедура отримання земельних ділянок у власність. На думку розробників, ця система дозволить визначи­ти реальну ринкову вартість земель, що створить підґрунтя для розрахунку прозорої та справедливої плати за землю і зведе до мінімуму факти несплати податків. "Встановлення чітких меж зе­мельних ділянок, недопущення накладення однієї ділянки на іншу, контроль за використанням земель державними органами збільшить податкові надходження за рік після введення цієї си­стеми в півтора-два рази", стверджує генеральний директор Цен­тру державного земельного кадастру А. Кобринський.

Ще одне джерело бюджетних надходжень - платне надання інформації про земельні ділянки покупцями землі. Після введен­ня системи ціни будуть легалізовуватися та зростати за рахунок врахування інформації про цільове призначення кожної земельної ділянки та родючість ґрунтів. З іншого боку, зі збільшенням про­зорості ринку мають скоротитися втрати покупців, які платять "тіньовим спеціалістам" за переведення сільськогосподарських земель під індивідуальну, а потім і під промислову забудову [11].

Однак слід зазначити, що згаданий законопроект має суттєві недоліки. Це децентралізація підходу до управління кадастром - розподілу повноважень і контролю між різними державними орга­нами. Передбачається, що одна й та сама інформація перебувати­ме в кількох органах, що призводитиме до плутанини та розбіж­ностей [12].

Потрібно зазначити, що п. "є" ч. 1 ст. 211 ЗКУ та Кодексом Ук­раїни про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) пе­редбачено відповідальність за приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан, розміри й кількість земельних ділянок.

Так, 15 квітня 2008 р. у ст. 53-2 КУпАП внесено зміни: "Пере­кручення даних державного земельного кадастру, а також прихо­вування інформації про стан земель, розміри, кількість земельних ділянок, наявність земель запасу або резервного фонду". Крім цьо­го, було змінено не лише диспозицію статті - "приховування інфор­мації про стан земель, розміри, кількість земельних ділянок", а й збільшено штраф посадових осіб від 5 до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (раніше було від 3 до 10 неоподатко­вуваних мінімумів доходів громадян) [13].

При цьому доречно наголосити, що вказаним вище законом не внесено змін до положень ЗКУ. Тому п. "є" ч. 1 ст. 211 ЗКУ необ­хідно подати в тій редакції, яка викладена в Законі України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поси­лення відповідальності за порушення вимог земельного законо­давства" з метою усунення розбіжностей між ЗКУ та КУпАП.

Крім того, з переходом до ринкових відносин змінюється й суть контролю з боку держави. Незважаючи на багатоплановість економічної та соціальної діяльності господарської системи й органів управління, не завжди можна вкластися в межі правил, визначених актами й інструкціями державних органів, а це по­роджує колізію між цілеспрямованими діями суб'єктів господа­рювання і правилами державних органів управління, що обме­жують ці дії.

Упродовж 2008 р. Держземінспекція та її територіальні органи передавали до прокуратури матеріали щодо виявлених порушень вимог земельного законодавства для вжиття заходів прокурорсь­кого реагування, зокрема щодо таких порушень, які мали ознаки злочинів. Значну кількість направлених матеріалів згодом переда­но до судових органів. Однак переважно кримінальних справ за наданими матеріалами не порушували або ж перенаправляли їх до органів місцевого самоврядування [14].

Отже, деякі з указаних фактів свідчать про неналежну взаємо­дію Держземінспекції та прокуратури щодо об'єднання зусиль для усунення порушень вимог земельного законодавства та недопу­щення подібного надалі. В окремих випадках можна констатува­ти, що саме органи прокуратури відмовляються від взаємодії, не надаючи необхідну запитувану інформацію органам Держземінс­пекції.

Нагальною є потреба введення в дію нових норм щодо належ­ного використання земельних ресурсів, удосконалення державно­го управління в цій сфері та посилення контролю за використан­ням земель згідно з чинним законодавством України.

Подальше дослідження слід спрямувати на вивчення проблем­них аспектів, пов'язаних із: необхідністю аргументувати зміни до Земельного кодексу України з метою вдосконалення досліджува­ного питання; складністю прийняття нової редакції Закону Украї­ни "Про державний земельний кадастр".

Списоквикористаних джерел

1. Третяк A. M. Історія земельних відносин і землеустрою в Україні. K.: Аграрна наука, 2002. - 273 с.

2. Особливості Стародавнього Риму. - [Електронний ресурс]: Www. refine. oig. ua

3. Ткач АП. Кодифікація, пам'ятники та основні риси права України у другійполовиніХУШ-першоїполовиниХЕХстоліть:дис.... д-раюрид. наук. - K., 1969. - 430 с.

4. Собрание Малороссийских прав 1807 г - K., 1995. - 364 с.

5. Земельне право України/ за ред. АА Погрібного. - K., Істина, 2002. - 495 с.

6. Андрійко О. Ф. Державний контроль і тенденції його розвитку в умовах ринкових відносин // Правова держава. - Інститут держави і пра­ва ім. В. М. Корецькош АН України. - 1993. - Вип. 4. - С. 121.

7. Конституція України. - К. : Україна, 1996. - 67 с.

8. ТретякА. М. Управління земельними ресурсами та реєстрація землі в Україні. Розвиток земельної реєстрації. - K., 1998. - 160 с.

9. Земельний кодекс України зі змінами та доповненнями станом на 01.08.2006: офіц. вид. - K.: Вид. "Паливода А. В." - 2006. - 96 с.

10 Новини//Юридична практика, 2007. -№ 17(487). - С. 6.

11.Бондаренко Д., Кутецька Д. Перспективи введення нового земель­ного кадастру // Экономические известия от 06.03.2007. - [Електронний ре сурс] : http : //eirvestia. com/category/state

12. Стосовно проекту Закону України "Про державний земельний ка­дастр" від 31.10.2008. - [Електронний ресурс]: Www. dzk. gov. ua/ print. Php? t= law&id

13. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельною законодав­ства: Закон України від 15.04.2008 № 271-VI. - [Електронний ресурс]: www. president/gov. ua/documents/7807. html

14. До органів прокуратури Держземінспекцією передано 1491 мате­ріалів: довідка від 25.07.2008. - [Електронний ресурс]: Www. dkzr. gov. ua/ terra/control/uk/ index

Стаття надійшла 26.01.2009.