joomla
ЗАКОНОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ЇХ РОЗВ'ЯЗАННЯ
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 342.9:383:681.3

Надія КУДЕРСЬКА

Кандидат юридичних наук, доцент, докторант кафедри управління суспільним розвитком Національ­ної академії державного управлін­ня при Президентові України

Проаналізовано законотворчу діяльність Верховно)'Ради України, ви­значено її недоліки та критерії оцінювання ефективності; обґрунтова­но доцільністьупорядкування законодавчого процесу шляхом плануван­ня законодавчої роботи; визначено поняття «законодавча політика», реалізація якої має передбачити наявність сталого правового меха­нізму.

Проанализирована законотворческая деятельность Верховной Рады Украины, определены ее недостатки и критерии оценивания эффективности; обоснована целесообразность упорядочения за­конодательного процесса путем планирования законодательной работы; определено понятие «законодательная политика», реализа­ция которой должна предусматривать стабильный правовой меха­низм.

The legislative activity of Verkhovna Rada of Ukraine is analysed, its failings and criteria for evaluating the effectiveness are determined, an expediency of ordering of legislative process by planning of legislative work are justified; concept «legislative policy», realization of which must provide permanent legal mechanism, is determined.

Ключові слова: законотворча діяльність, планування законодавчої роботи, законодавча політика.

Ключевые слова: законотворческая деятельность, планирование законодательной работы, законодательная политика.

Keywords: the creation of written law, planning of legislative work, legislative policy.

Актуальність теми цієї статті зумовлена тим, що законодавча база України перетворюється на масив, який постійно безсистемно збіль­шується на тлі невизначеності напрямів суспільного розвитку та без урахування суспільних інтересів і потреб.

У нашій державі немає законодавчо закріплених засад внутріш­ньої і зовнішньої політики та стратегії суспільного розвитку.

Питання історичної еволюції парламентаризму, порівняльний ана­ліз світового та вітчизняного досвіду, різноманітні аспекти діяльності сучасних парламентських установ тощо відображені в працях В. Бе - бика, А. Георгіци, Л. Горьового, Ю. Древаля, В. Журавського, О. Ко - пиленка, Л. Кривенко, В. Литвина, М. Томенка, В. Трипольського,

С. Рябова та інших. Різноманітні аспекти українського парламента­ризму, а саме проблема взаємодії гілок влади, втілення конституцій­них норм народовладдя, оптимізація законодавчого процесу, етико - правові аспекти депутатської діяльності тощо, є предметом дослі­джень відомих учених-юристів: О. Бандурки, В. Борденюка, Н. Гру - шанської, В. Денисова, Г. Журавльової, А. Зайця, В. Копєйчикова, Н. Нижник, В. Опришка, В. Погорілка, О. Скакун, Ю. Тодики, Є. Ти - хонової, О. Федоренко, М. Цвіка, В. Шаповалова, Ю. Шемшученка, О. Ющика та інших.

Завдання статті - проаналізувати законотворчу діяльність Вер­ховної Ради України, визначити її недоліки та критерії оцінюван­ня ефективності; довести доцільність упорядкування законодавчого процесу шляхом планування законодавчої роботи, що спирається на законодавчо закріплені засади суспільного розвитку.

Політична та соціально-економічна ситуація в Україні завжди була складною і суперечливою. її загострення, що позначилося й на законотворчій діяльності Верховної Ради України, спостерігалося на фоні відповідних етапів конституційного процесу з часу прийняття 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України й донині: підготування проекту нової Конституції України, його до­опрацювання, розгляд на засіданнях Конституційної комісії, обгово­рення, прийняття Основного Закону держави 28 червня 1996 р., вне­сення змін до чинної Конституції 8 грудня 2004 р. стосовно форми державного правління, розроблення нових проектів Конституції. Справді, закріплення найважливіших норм державного і суспільно­го життя в новій Конституції України, розрахованій на тривалий час, вимагало від політичних сил, державних діячів, депутатських фрак­цій і груп, окремих депутатів не посилення боротьби, а навпаки - по­шуку компромісів для досягнення згоди хоча б стосовно основних конституційних положень, зокрема розподілу і функцій повноважень між гілками влади, окремими їхніми органами, структури Парламен­ту, форми державного правління, правового статусу Президента, сис­теми і статусу органів місцевого самоврядування тощо. Тож право­ва система нашої держави змінювалася в доволі непростих умовах.

Щоб законодавство було дієвим, важливо, щоб воно відповідало основній меті - вирішувало економічні, соціальні, політичні та ін­ші завдання, визначені Конституцією України. Ця мета реалізується шляхом виявлення потреб у законодавчому регулюванні, розроблен­ні, прийнятті та своєчасному оприлюдненні законів, які регламенту­ють певні сфери суспільних відносин і впливають на суспільний роз­виток.

Від початку державотворення в Україні законодавство розвива­лося безсистемно, хаотично, непослідовно, нелогічно, без урахуван­ня пріоритетів, і, як наслідок, було створено радше законодавчий ма­сив, аніж законодавчу систему. Це не лише негативно позначилося на ефективності правового регулювання суспільних відносин, а ще й зробило його нестабільним. Наприклад, законодавство про інозем­ні інвестиції протягом трьох років (1992-1994) змінювали тричі, що суттєво знизило інвестиційні надходження в нашу країну з-за кордо­ну, а податкове законодавство протягом п’яти років (1992-1996) змі­нювали п’ять разів [7].

Загалом із прийнятих протягом 1990-1995 рр. понад 600 законів більше ніж 300 вносили зміни й доповнення до чинного законодав­ства. Така тенденція спостерігалася в 1996 р., зокрема, із 219 запла­нованих до розгляду на п’ятій сесії Верховної Ради України другого скликання законопроектів 135 вносили зміни й доповнення до чин­них законів. Кількість таких законопроектів у кожній галузі законо­давства свідчила про те, стан яких сфер суспільного життя найбіль­ше турбував законодавців. Так, у галузі цивільного й господарсько­го права за цей період було прийнято понад 125 законодавчих актів, адміністративного - близько 85, конституційного - майже 80, трудо­вого й соціального захисту населення - більше 50, кримінального та кримінально-процесуального законодавства - близько 45 [2]. Однак кількість прийнятих законодавчих актів насправді не відповідала по­требам указаних галузей суспільних відносин.

Після прийняття Конституції України законодавство перейшло у фазу інтенсивного розвитку. Так, у 1997 році на кожній сесії пла­нували розглядати майже 400 проектів нових законів. Здебільшо­го до законодавчого органу виносили законопроекти економічної та соціально-культурної спрямованості, з питань зовнішньоекономічної діяльності, державного будівництва, соціального захисту населення, законності та правопорядку, оборони й державної безпеки. Так, за пе­ріод роботи Верховної Ради першого та другого скликань було при­йнято понад 1100 законодавчих актів, що свідчило про значне онов­лення національного законодавства [4].

Конституція України мала стати не лише надзвичайно важливим політико-правовим актом, а й основою для подальшого розвитку і вдосконалення правової, насамперед законодавчої, системи нашої держави. Однак проведене дослідження свідчить, що таке оновлен­ня не завжди було якісним. Можна виокремити такі недоліки за­конодавства того періоду: невизначеність пріоритетів у прийнятті законодавчих актів, надмірна кількість змін і доповнень до законів, прийнятих переважно після проголошення Україною незалежнос­ті; нестабільність і внутрішня суперечливість законодавчих актів і окремих їхніх норм з регулювання певних суспільних відносин; пра­вова неврегульованість деяких суспільних відносин; диспропорція у співвідношенні законів і підзаконних актів; недостатня наукова об­ґрунтованість частин законодавчих актів, їхня декларативність і без - адресність; несформованість у більшості законів механізму реаліза­ції тощо.

На думку відомого науковця-юриста О. Ющика, перехідна не ціл­ком визначена соціально-економічна будова суспільства та його полі­тична неструктурованість стала вирішальним чинником для станов­лення конституційного ладу. Так, у ст. 15 Конституції України закрі­плено положення, за яким суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності, але такий підхід, прийнятий як своєрідне заперечення проти так званого компартійного тоталітаризму радянських часів і продиктований ніби­то ідеєю демократії, є антидемократичним за своєю суттю, оскільки не визнає закономірностей суспільного розвитку. На практиці в умо­вах України загадана «багатоманітність» перетворюється на у свою протилежність: економічна багатоманітність - на панування монопо­лістів (нафтогазових, цукрових, транспортних, комунальних тощо); політична багатоманітність - на державно-бюрократичний диктат якоїсь політико-олігархічної сили; а ідеологічна багатоманітність - на панування європейських та заокеанських життєвих «цінностей»

І «стандартів» в освіті, культурі тощо. При цьому в Конституції зо­всім не згадується про «народне господарство» як форму втілення економічної єдності національної економіки, немає згадки в ній і про «національну ідею» як форму втілення ідеологічної єдності, відсутня будь-яка орієнтація на політичну єдність суспільства.» [8]. Наведені вище думки, на наш погляд, є цілком слушними. Однак норми Осно­вного Закону і не могли бути конкретизованими, адже їх мали деталі­зувати конституційні закони, які передбачали б механізми запобіган­ня такій «багатоманітності».

Із середини 1997 р. законопроекти, внесені Верховною Радою України, розподілилися між трьома напрямами розвитку законодав­ства України, а саме: перший - прийняття нових законів, які випли­вають із Конституції України; другий - приведення чинного законо­давства у відповідність до Основного Закону; третій - удосконалення окремих норм самої Конституції. Таку тенденцію спостерігаємо до­нині. Розглядаючи перші два напрями, слід наголосити, що Консти­туція України як головний закон стала основою правової системи нашої держави (було прийнято низку конкретних законів, зокрема: «Про Конституційний Суд України» (ст. 147-153), «Про Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини» (ст. 101), «Про Ра­хункову палату» (ст. 98), «Про звернення громадян» (ст. 40), «Про відпустки» (ст. 45), «Про політичні партії» (п. 11 ч. 1 ст. 92) [1] то­що). Окрім того, вона зумовила внесення певних змін до чинних за­конодавчих актів, зокрема тих, які регулюють питання громадянства, бюджетної системи, оподаткування, власності, пенсійного забезпе­чення, судоустрою тощо. Ще одним важливим напрямом стало вдо­сконалення самої Конституції, адже вже за рік після її прийняття до

Верховної Ради України було внесено перший законопроект щодо змін і доповнень до неї [4].

У цей час відбулися суттєві зміни законодавчої бази держави, пов’язані зі збільшенням кількості законів, що регулюють право­відносини в різних сферах суспільної діяльності. Цьому сприяло формування невід’ємного складника правового поля держави - міжнародних договорів, згоду на ратифікацію чи приєднання до яких надає Верховна Рада України у формі спеціального закону. Цей складник не лише змусив законодавців дотримуватися визнаних міжнародною спільнотою принципів і вимог, а й дещо заповнив прогалини внутрішньодержавного нормативно-правового регулювання.

За час діяльності Верховної Ради України третього скликання за­реєстровано 3813 (з урахуванням альтернативних - 10032) проек­тів законів і кодексів, що становить 188,4 % до відповідного пері­оду попереднього скликання. Із загальної кількості законопроектів 1222 - проекти нових або оновлених редакцій законів, з них 34 - про­екти кодексів. На розгляд Верховної Ради України від суб’єктів права законодавчої ініціативи надійшло 17 законопроектів про затверджен­ня державних і галузевих програм соціально-економічного розви­тку, 22 - щодо концепцій розвитку окремих галузей і видів діяльно­сті, 41 - про утворення спеціальних економічних зон і запроваджен­ня спеціальних режимів інвестиційної діяльності, 26 - про списан­ня й реструктуризацію бюджетної заборгованості юридичних і фі­зичних осіб, 354 - з питань ратифікації міжнародних договорів і угод тощо [3]. Більшість законопроектів стосувалася вдосконалення чин­ного законодавства. Зокрема, щодо Закону України «Про податок на додану вартість» було подано 139 проектів із пропозиціями про вне­сення змін і доповнень до нього, щодо Кодексу України про адміні­стративні правопорушення - 95, Закону України «Про оподаткуван­ня прибутку підприємств» - 82, Кримінального кодексу України - 63, Декрету Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» - 39. З питань внесення змін до Конституції України було зареєстровано 13 законопроектів, враховуючи ті, що перейшли з ми­нулого скликання [4].

У зазначений період з метою поліпшення ефективності законо­творчого процесу й управління суспільним розвитку було схвалено Державну програму розвитку законодавства України від 15 липня

1999 року. Вона суттєво не вплинула на законодавчу діяльність Пар­ламенту, проте посприяла планомірному формуванню системи зако­нодавства України [5; 7].

За час роботи Верховної Ради України четвертого скликання заре­єстровано (з урахуванням альтернативних) понад 5000 проектів зако­нів і кодексів, тобто більше, ніж за період діяльності Верховної Ра­ди другого скликання. Із загальної кількості законопроектів Парла­ментом у ході першої і другої сесій розглянуто, наприклад, з питань економічної політики - 249 та 260 доопрацьовано в комітетах Вер­ховної Ради України, соціальної політики - 109 (96 доопрацьовано); галузевого розвитку - 142 (175 перебували в комітетах); правової по­літики - 146 (доопрацьовано в комітеті 133) [4]. Підсумовуючи, за­значимо, що до політичних подій 2004 р. законопроекти стосували­ся переважно питань основ суспільного розвитку й економічного будівництва, а пріоритетними в законотворчій діяльності Верховної Ради України були здебільшого сфери економічної політики, галузе­вого спрямування та суспільного розвитку загалом.

Аналізуючи результати законодавчого процесу цього періоду, слід відзначити, що загальна кількість законодавчих ініціатив, внесених на розгляд Верховної Ради, збільшується з року в рік, а Парламент не встигає розглянути й половини з них, чим порушує конституцій­не право суб’єктів законодавчої ініціативи. До того ж «затратність» законодавчого процесу та належність прийнятих законів до законо­давчих ініціатив є надзвичайно високими, що спричиняє збільшен­ня «безперспективних» законодавчих ініціатив. Проте ні чинний ре­гламент, ані законопроекти про організацію роботи Верховної Ра­ди України не визначають зміст законотворчої роботи, порядок над­ходження пропозицій, їхню черговість тощо. На жаль, законодавчі процедури в Парламенті не мають конкретно визначених термінів проходження законопроекту через його органи. Тож законотворча ро­бота Верховної Ради України безпосередньо залежить від стану опра­цювання матеріалів у комітетах та їх готовності до розгляду і разом зі строками підготування висновків за ними визначається тим самим комітетом без чіткої регламентації.

Зменшенню витрат на законодавчий процес і «безперспективні» законодавчі ініціативи сприятиме належне законодавче врегулюван­ня змісту законотворчої роботи, порядку надходження законодав­чих пропозицій, їхня черговість, визначення часових термінів прохо­дження законопроекту через парламентські органи тощо.

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. [1] фактично спрямував діяльність Верховної Ра­ди України в політичне русло через законодавче закріплення змін у способі організації державної влади, зумовленому принципами взає­модії вищих органів влади. Новий конституційно-правовий статус кожного з цих органів, закріплений названим законом, перетворив на нагальну законотворчу роботу з урегулювання питань щодо здій­снення повноважень виконавчою владою, зокрема Кабінетом Міні­стрів України, законодавчою владою - органами Парламенту, зокре­ма, комітетами, депутатськими фракціями, більшістю й опозицією тощо, а також вдосконалення виборчого процесу. Особливістю підго­товки та прийняття таких законів у цей період є активна участь Пре­зидента України, виконавчої влади на чолі з Прем’єр-міністром че­рез парламентську більшість, залучення громадськості шляхом об­говорення в суспільстві основних правових норм через засоби масо­вої інформації. Законотворення в Україні як процес, на нашу думку, переходить в інший вимір - окрім юридичного (нормативного), ще й у суспільно-політичний, де допускаються неформальні погодження, переговори, різні форми співпраці політичних сил, які інколи вихо­дять за встановлені законом межі.

Отже, аналізуючи сучасний стан законодавства України, слід за­уважити, що нині під впливом соціально-політичних та економічних обставин пріоритетним є прийняття законодавчих актів, великої кіль­кості змін і доповнень до чинних законів; характерні нестабільність і внутрішня суперечливість законодавчих актів, окремих їхніх норм щодо врегулювання певних суспільних відносин; недостатня науко­ва обґрунтованість частини законодавчих актів, їхня декларативність, бездарність, несформованість механізму реалізації тощо.

Безсистемний розвиток законодавства України протягом усьо­го окресленого періоду є наслідком необ’єктивного оцінки чинно­го законодавства України та розбіжностей у баченні напрямів йо­го розвитку, які мали б орієнтуватися на нагальні потреби розвитку суспільства, наявність централізованого контролю за розробленням законопроектів та узгодження їх між собою. Ефективність законодав­чої діяльності слід оцінювати не за кількістю розглянутих законопро­ектів за певний період, а насамперед ураховуючи відповідність зако­нодавчого регулювання суспільним інтересам і потребам. При цьому слід використовувати такі критерії: якість законодавчого регулюван­ня суспільних відносин чинним законодавством, їх узгодження, своє­часність конкретних змін і доповнень до законодавства.

Нагальною є потреба упорядкувати законодавчий процес шля­хом планування законодавчої роботи, що спирається на законодавчо закріплені засади суспільного розвитку. Водночас на послідовність розгляду запланованих законопроектів для прискореного прийняття пріоритетних із погляду суспільного зацікавлення рішень має впли­вати через парламентську більшість виконавча влада, яка здійснює внутрішню і зовнішню політику держави, виконує положення Кон­ституції і законів України, актів Президента України (ст. 116) [1].

В Україні законодавча політика має ґрунтуватися на законодав­чо закріплених засадах суспільного розвитку як державна діяльність щодо визначення принципів, стратегії і тактики розвитку національ­ного законодавства з окреслення пріоритетності законодавчих актів на підставі об’єктивного осмислення надбань минулого, моніторин­гу законодавства, аналізу та прогнозування тенденцій і напрямів йо­го подальшого вдосконалення. Реалізація такої політики має передба­чати наявність сталого правового механізму, який має визначити всі стадії прийняття законодавчих рішень. Для ефективного його функ­ціонування необхідна належна правова основа, яка поєднуватиме як змістові, так і процедурно-процесуальні аспекти роботи законодавчо­го органу та інших учасників законотворчого процесу.

Список використаних джерел

1. Про внесення змін до Конституції України. Закон України від 08.12.2004 № 2222-ІУ. - Х.: Фоліо, 2005. - 96 с.

2. Верховна Рада України: інформаційний довідник. - К.: Парла­ментське вид., 1998. - Вип. 1. - 56 с.

3. Верховна Рада України: інформаційний довідник. - К.: Парла­ментське вид., 2002. - Вип. 2. - 78 с.

4. Грушанська Н. І. Проблеми законотворчої діяльності Верховної Ради України протягом 1990-2003 рр. Стратегія розвитку України (економіка, соціологія, право) // Науковий журнал. - 2003. - № 1. - С. 635-639.

5. Концепція розвитку законодавства України на 1997- 2005 роки // Інститут законодавства Верховної Ради України. - К., 1997. - 120 с.

6. Мартиненко В. Ф. Формування системи державного управління інвестиційним процесом в Україні. - К., 2006. - 204 с.

7. Опришко В. Ф. Конституційні основи розвитку законодавства України: наук. видання. - К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2001. - 156 с.

8. Ющик О. І. Конституційні проблеми законотворчого процесу в Україні // Конституційні засади державотворення і правотворен - ня в Україні: проблеми теорії і практики: зб. наук. статей / за ред. Ю. С. Шемшученка; упор. І. О. Кресіна, В. П. Нагребельний, Н. М. Пар­хоменко. - К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. - С. 32-34.

Стаття надійшла 24.06.2009.