joomla
ОЦІНЮВАННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: РЕТРОСПЕКТИВНИЙ АНАЛІЗ ТА УЗАГАЛЬНЕННЯ СУЧАСНОГО ДОСВІДУ
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 35.07 Олександр Лупало -

Начальник кафедри проблем управління КНУВС, кандидат юри­дичних наук;

Олександр Антонов -

Старший науковий співробітник лабораторії проблем управління Академії управління МВС

Анотація. Проводиться історико-правовий аналіз основних ета­пів формування підходів до оцінювання ефективності діяльності органів державного управління, розглядаються сучасні методи оцінювання діяль­ності органів державної влади зарубіжних країн і, окремо, правоохоронних органів.

Annotation. The historical legal analysis of the basic stages of forming of approaches is conducted to the evaluation of efficiency of activity of organs of state administration, the modern methods of evaluation of activity of organs of state power of foreign countries and, separately, law enforcement authorities are examined.

Адміністративна реформа в Україні ще раз доказала, що у сфері державного управління ключовим чинником для визначення та оці­нювання діяльності вважається ефективність. Але проблема охоплю­вала питання не лише визначення основних критеріїв та показників оцінювання діяльності державних органів, але й у необхідності роз­робки ефективної методики такої оцінки. Не випадково, що прове­дення в 60-90 роки ХХ століття країни різної політичної орієнтації почали реформування систем державного управління саме шляхом визначення ефективності. На сучасному етапі розвитку українсько­го суспільства оцінювання результатів діяльності органів внутрішніх справ також здійснюється через ефективність. Однак складність цієї проблеми зумовлена, по-перше, відсутністю у державному секторі єдиного показника результатів, яким у приватному секторі зазвичай є прибуток і, по-друге, українське суспільство отримало сформовану систему органів внутрішніх справ, а реформування такого великого багатофункціонального державного органу як Міністерство внутріш­ніх справ є складним, багатоетапним, різноплановим, вимагає багато зусиль та часу. Не менш очевидною є обставина, що цей процес пе­редбачає конкретизацію цілей та завдань органів внутрішніх справ, їх функцій, вдосконалення діючої або створення нових організацій­них ланок у структурній побудові системи МВС України.

Крім цього, саме поняття ефективності, завдяки властивій йо­му багатоаспектності, потребує єдиного тлумачення з чітким колом принципів щодо визначення критеріїв та показників, що дозволяють об’єктивно оцінювати діяльність органів внутрішніх справ [1]. Без­умовно, оцінювання ефективності залежатиме від цілей для яких здійснюється аналіз, а також методів її проведення.

Історично, в процесі зміни однієї домінуючої наукової парадигми іншою, поняття ефективності набувало все більш об’ємного та доско­налого тлумачення. Процес розширення і ускладнення значень цього поняття були особливо помітні в ході змін формування методологіч­них підходів до дослідження теорії організації і теорії державного управління. Так, прихильники “класичної школи” нерідко трактува­ли “ефективність” як досягнення формальної мети, наперед встанов­леними методами в конкретні терміни [2]. Проте такий механістич­ний підхід до концептуалізації поняття ефективності припускав, що цілі організації чітко встановлені й надають можливість вимірювати ступінь досягнення цієї мети. Однак такий підхід був доречним лише для аналізу ефективності простих організацій, персонал яких підпо­рядкований чітким правилам, і передбачав виконання простих одно­манітних виробничих операцій. Тобто він дозволяв визначати ефек­тивність в організаціях з жорсткою ієрархічною структурою і такими| вимогами як необхідністю бути лояльним, виконувати визначений обсяг роботи у встановлені терміни та чітко визначеним вказаним згори способом [2, С. 294]. Це чудово розуміли науковці того періоду, які прагнули уникнути у своїх дослідженнях розгляд етичних, полі­тичних або психологічних чинників, роблячи акцент на ефективнос­ті діяльності апарату державного управління, що став вирішальним в оцінюванні діяльності. Ефективність відповідно до їх трактувань носила об’єктивний, позаособистісний характер та ґрунтувалася на трьох методологічних засадах: відділенні адміністрування від по­літики, визнанні того, що “у кожному елементі будь-якої роботи за­вжди існує один метод і один спосіб виконання, що дозволяє досягти визначеної мети швидше і з меншими витратами, ніж всі інші” [3, С. 7, 25], і, нарешті, визнання бюрократичної організації як найбільш ефективної для впровадження наукових принципів управління.

Згодом, ефективність набуває нового значення. Так, американ­ський дослідник Д. Уалдо прямо вказав на зростання загального інтересу до феномена ефективності в процесі формування умов ді­яльності організацій XX ст.: “Демократія повинна бути спроможною, здатною (able). Державна машина не повинна втрачати час, гроші та енергію. Марнотратне використання наших ресурсів слід виправля­ти. Якщо наші найкращі наміри терплять крах через неефективність, отже, неефективність і є головним пороком” [4, С. 287]. З цього ж приводу Г. Саймон зазначив, що ефективність, по суті, є “modus ope­randi організації” і часто використовується як віртуальний синонім поняття раціональності [5], а завдання адміністративної теорії по­лягає в тому, щоб визначити “яким чином організація повинна бути сконструйована, щоб виконувати роботу ефективно” [6, C.64]. Однак такий підхід визначав головними інструментами для вдосконалення діяльності організацій адміністративне розпорядження, наказ за до­помогою яких, вважалося, можна раціонально організувати діяль­ність персоналу, наприклад, розробити та впровадити “ефективну” структуру. Директивний спосіб управління, на думку прихильників технократичного, або механістичного, підходу, дозволяв найкращим чином здійснювати “кількісну раціоналізацію”, полегшуючи тим са­мим процес оцінювання ефективності, який здійснювався за допомо­гою простих показників у системі виробництва чи управління.

Таким чином, при механістичному підході до теорії та практики організації ефективної роботи персоналу фактично не враховували­ся психологічний, соціальний і політичний аспекти ефективності. Вся увага дослідників цієї проблеми була зосереджена на технічно­му підході визначення управлінського процесу лише у межах орга­нізації, натомість роль чинників зовнішнього середовища не врахо­вувалася. Проте, суперечності ідеальних бюрократичних моделей і

Реальної управлінської практики поступово стали очевидними [2,

С. 294-295].

На підґрунті таких суперечностей було сформовано нову науко­ву концепцію, що отримала назву “Школи людських відносин”. Во­на відкинула механістичне розуміння ефективності, визначене через формальне досягнення мети, як дуже спрощене й таке, що не відпо­відало результатам практичної діяльності. Ефективність стала трак­туватися як складне, комплексне явище, визначене через складну систему критеріїв: ступінь задоволення персоналу організацією своєї роботи та результатами, рівень плинності кадрів, мотивацію персо­налу тощо. У цьому випадку до умов ефективності окрім лояльності, підпорядкування та чіткого знання процедури виконання операцій відносяться також і усвідомлене задоволення роботою та умовами праці, міжособистісні відносини, що складаються в колективі. Інши­ми словами, у дослідження феномена ефективності були включені соціально-психологічні чинники, формальні та неформальні зв’язки, встановлені в організації. Проте надмірне акцентування лише на пси­хологічних чинниках та зневага формальними аспектами діяльнос­ті організацій знову було визнано неадекватним щодо об’єктивного аналізу діяльності складноорганізованих соціальних систем. Тому М. Крозье виступив за конструктивний синтез цих двох наукових підходів, тобто неправомірності дотримання лише однієї зі сторін ді­яльності організацій: формальної або неформальної [2, С. 295].

Представники кібернетичного, а пізніше і соціосинергетичного підходів до аналізу ефективності зробили це поняття якнайскладні - шим. Початковим пунктом їх методології стало встановлення вели­кої кількості взаємозв’язків між елементами організації, а також їх активна взаємодія з численними факторами зовнішнього середови­ща, якістю здійснення зворотного зв’язку. Таким чином, було значно ускладнено систему державного управління, зокрема відмовлено від таких підходів як закритість та лінійність організацій, що властиво механістичним моделям.

Упродовж 1991-1995-их рр. було сформовано нормативну базу управління та функціонування системи МВС України та міліції як її складової. За умов становлення незалежної української держави важ­ливою складовою ефективного законодавчого забезпечення діяльнос­ті органів внутрішніх справ стала постійна взаємодія та координація взаємозв’язків МВС і Верховної Ради України. Це стало принципово новим напрямом діяльності міліції незалежної України та дозволило оперативно реагувати законодавчими рішеннями на ситуацію в дер­жаві й суспільстві.

На сучасному етапі розвитку органів внутрішніх справ науковці дійшли висновку, що потрібно розробляти нові підходи у досліджен­ні теорії управління цієї системи, так як деякі принципові проблеми оцінювання ефективності діяльності органів внутрішніх справ досі не розв’язані. По-перше, це проблема вимірювання ефективності діяль­ності за допомогою показників, які б давали можливість об’єктивно оцінювати оперативну обстановку та вплив на неї органів внутрішніх справ. При цьому досить велика кількість вже визначених та закрі­плених у нормативно-правових актах показників можливо вимірюва­ти лише за допомогою різних одиниць вимірювання, що унеможлив­лює їх порівняння. По-друге, в деякій мірі залишається суб’єктивізм в оцінці діяльності органів внутрішніх справ з боку МВС України, тобто проведення консервативної політики у сфері боротьби зі зло­чинністю, зокрема, перевага надається горезвісним “валовим” показ­никам. По-третє, залишається проблема недостатнього технічного, матеріального та фінансового забезпечення наукових розробок з цьо­го напряму, що не дозволяє проводити експерименти та впроваджува­ти в практичну діяльність нові методи оцінювання діяльності ОВС.

Підсумовуючи зазначимо, що оцінювання ефективності державно­го управління є самостійною проблемою для теорії адміністративно - державного управління, розвиток якої включав три системні етапи на підґрунті “класичної школи”, кібернетичних та синергетичних під­ходів. На сьогодні світова практика пропонує синтетичну методику оцінки ефективності діяльності державних служб, що отримала на­зву “функціональний огляд” (functional review). Під егідою Всесвіт­нього банку ця методика пройшла апробацію в десятках країн - від Канади і США до Нової Гвінеї й Танзанії [7]. Західні науковці умовно розподіляють функціональні огляди, залежно від їх призначення, на три основні типи: організаційні (інституційні), економіко-стратегічні та змішані. В оглядах першого типу аналізу піддається структура й порядок взаємодії державних управлінських установ з метою скоро­чення витрат на утримання міністерств чи відомств або їх окремих підрозділів та вироблення рекомендацій щодо підвищення ефектив­ності їх діяльності. За такого підходу аналітики опираються на при­пущення відповідно до якого реформовані адміністративні підрозді­ли будуть впроваджувати нові принципи роботи й реалізуватимуть програми більш ефективнішими методами.

Під час проведення аналізу другого типу увага приділяється пе­редусім оцінюванню значущості урядових економічних програм з метою подальшої відмови від державного забезпечення другоряд­них програм і визначення лише найважливіших напрямів діяльнос­ті. В оглядах цього типу не приділяється уваги детальному аналізу діяльності численного бюрократичного апарату, оскільки головним чином вони призначені для країн з перехідною економікою. Так звані змішані огляди передбачають вдосконалення управлінської діяльнос­ті в обох напрямах: як за допомогою перегляду деяких державних програм (відмова від певних видів діяльності, виявлення та усунен­ня дублюючих функцій у різних відомствах тощо), так і за допомо­гою реструктуризації окремих державних органів (злиття близьких за профілем міністерств і відомств). Однак функціональні огляди не розраховані на великомасштабні зміни в органах державного управ­ління.

Іншу сучасну комплексну методику оцінювання ефективності сис­теми державного управління та якості державних послуг розробили співробітники Інституту державного управління Кемпбел (США) [7]. Починаючи з 1996 р., зазначена методика була використана для оці­нювання ефективності державних органів управління всіх штатів, 35 найбільших міст США, і 40 великих округів. Ця методика визначала ефективність через комплексні показники оцінювання діяльності у сферах: управління капіталом (фінансовий менеджмент); управління людськими ресурсами; менеджмент за результатами; управління ін­формаційними технологіями.

Сукупна оцінка показників ефективності за всіма 4 напрямами до­зволить, на думку авторів методики, проводити порівняльні міжнаці­ональні дослідження ефективності державного управління.

Досить вдалі методики оцінювання ефективності на регіонально­му рівні, розроблені урядом провінції Альберта (Канада) і штатом

Вірджинія (США) [7]. Поширеною методикою оцінки ефективності муніципального управління є “порівняння за співвідносними показ­никами з іншими органами в схожих функціональних областях” [7]. Показовим прикладом такої методики є порівняльний аналіз власної діяльності адміністрації р. Сан-Дієго (США) [8].

До апробованих методик і таких, що вже довели свою дієздатність вимірювання якості та ефективності державних і муніципальних ад­міністрацій відноситься поширена в державах Західної і Центральної Європи методика “Загальної структури оцінювання” (Common As­sessment Framework - CAF). Ця методика була розроблена у результа­ті тісної кооперації держав - членів Європейського Союзу наприкінці 90-х років XX ст. на основі широко розповсюдженої в приватному та державному секторах концепції управління якістю. Основна її мета полягає в розробці системи прийомів і способів оцінювання ефек­тивності та якості в державному секторі з метою уніфікації єдиних вимог до державних органів, зокрема, вона визнана допоміжним “ін­струментом” для здійснення якісної самооцінки стану ефективності управління організаціями в межах більш загальної стратегії управ­ління якістю, а також для полегшення проведення порівняльних до­сліджень щодо ефективності в державному секторі між різними під­ходами, управління якістю в адміністративній діяльності країн ЄС.

Загальна структура оцінки CAF є комплексним інструментом, що оцінює вплив зміни якості та ефективності на персонал організації, її клієнтів (споживачів послуг) і суспільство загалом. До ключових критеріїв відносяться: якість управління людськими ресурсами, по­тенціал лідерства, а також повнота використання зовнішніх ресурсів і партнерських відносин. Це свідчить про актуалізацію соціально - психологічної складової управління, спроби оцінити насамперед якість і результативність управлінських відносин [9]. При цьому важ­ливого значення набуває періодичність здійснення оцінювання ефек­тивності діяльності. Пропонується циклічність проведення таких досліджень визначати не разовим процесом, а регулярно, роблячи її обов’язковим і постійним елементом системи управління організаці­єю. Дана методика оцінки ефективності та якості є важливим кроком на шляху формування єдиного європейського адміністративного про­стору, сприяючи конвергенції різних національних адміністративних систем, на підставі визначених таким чином єдиних стандартів якос­ті та ефективності державного управління.

Важливою умовою запровадження методики CAF та інших євро­пейських методик вимірювання ефективності є вимога щодо запро­вадження та участі в системі постійного вдосконалення за допомо­гою такого інструментарію як “бенчмаркінг”. Ця мережа забезпечує вільний доступ її учасників і всіх зацікавлених осіб до інформації щодо новітніх досягнень у Європі, а також надає необхідні послуги для вибору партнера з “бенчмаркінгу”.

Критерії оцінювання діяльності органів внутрішніх справ знахо­дяться в залежності від критеріїв ефективності законодавства, яке регулює діяльність міліції. Треба мати на увазі, що своєю діяльніс­тю ОВС не відображають усіх факторів, що сприяють виникненню злочинності в конкретному соціально-економічному середовищі. на­самперед це стосується проблеми забезпечення повноти реєстрації злочинів. Адже не можна успішно вести боротьбу зі злочинністю, не маючи адекватного уявлення про її реальні масштаби. Для розв’язання цих проблем науковцями визначено критерії оцінювання діяльності слідчих, оперуповноважених карного розшуку та Державна служ­ба боротьби з економічною злочинністю, міліціонерів патрульно - постової служби міліції та запропоновано загальні показники за на­прямами їх діяльності. Для оцінки діяльності працівників цих служб складено перелік основних видів робіт, що виконуються ними згідно

Із функціональними обов’язками, які узагальнено та систематизова­но, введено так звану систему вагомих показників. Суть цієї системи полягає в тому, що на виконання різних видів робіт згідно зі свої­ми функціональними обов’язками працівникам ОВС необхідні певні витрати робочого часу, а тому за кожний виконаний ними вид ро­біт встановлюється відповідна кількість вагомих показників. Однак зазначена система має суттєві недоліки, зокрема, потребує суттєве збільшення відповідного документообігу та кількості працівників з його обслуговування. Зазначимо також її певну однобічність, оскіль­ки вона ґрунтується тільки на статистичній звітності й не враховує інших принципових шляхів оцінювання, приміром, значущості по­казників за різними критеріями. Це може бути система поправочних коефіцієнтів щодо кожного з критеріїв. Показники ж динаміки до­цільно використовувати для оцінки діяльності одного і того ж органу за певний період часу. Однак порівняння показників динаміки різних ГУМВС, УМВС, УМВСТ не є завжди коректним через специфіку ви­користання людських, фінансових та матеріально-технічних ресур­сів. Ці ж недоліки стосуються і наказу МВС України від 05.11.2004 № 1329, де бальна шкала оцінювання прив’язана до умовних меж.

Одним із принципів наукової організації праці та управління є осо­биста зацікавленість робітників. Виходячи з цього дуже важливим видається побудова алгоритмів оцінювання індивідуальної праці. До того ж було б помилковим вважати, що сумарний результат індиві­дуальної оцінки може бути використано у якості критерія загальної оцінки роботи всього органу або служби. До цього часу використо­вувався примітивний підхід з метою формулювання стабільного про­цесу постійних та несуттєвих змін лише кількісних індикаторів або показників, а саме піддавалися критиці деякі діючі показники, після чого вносилися пропозиції щодо введення нових кількісних показни­ків подібних за своєю суттю і на таких самих принципах. Не зважаючи на це, до цього часу не визначено не тільки алгоритму, але й переліку чинників, які суттєво впливають на ефективність діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ, а показники оцінювання діяльності ОВС для ведення елементарного дихотомічного порівняльного під­рахунку як-то: більше-менше не дозволяють об’єктивно зробити та­кого аналізу. Вони істотно різняться залежно від географічних умов, ступеня розвитку місцевої індустрії, етнічного складу населення, а також інших факторів, зокрема можуть значно змінюватися в залеж­ності від ступеня впливу держави, яка постійно здійснює правове регулювання, фінансове забезпечення та запровадження різних полі­тичних заходів з метою забезпечення прав і свобод людини та грома­дянина. Розробка та впровадження методики оцінювання діяльності ОВС за сучасних умов реформування правоохоронних органів набу­ли особливої актуальності та мають за мету розв’язання проблеми оцінювання на основі єдиної методології. Проведений аналіз форму­вання підходів до оцінювання ефективності діяльності в державному секторі дозволяє зробити принциповий висновок про те, що на сучас­ному етапі розвитку суспільства в такій складній соціальній системі як МВС України не можна визначати ефективність його діяльності через лише один узагальнений показник, який би охоплював велику кількість різних за якістю показників. У зв’язку з цим представля­ється, що основна проблема лежить у методологічній, світоглядній площині самого розуміння ефективності, яка, на перший погляд, ви­глядає простою та очевидною.

Під час дослідження проблем юридичної науки спроби запрова­дження філософського та соціологічного підходів нерідко зводилися до перейменування правових явищ та довільного тлумачення філо­софських та інших термінів [10]. Так, багато років тому здійснене запозичення методології оцінювання ефективності функціонування технічних систем та запровадження його у діяльність органів вну­трішніх справ сформувало так звану систему оцінювання діяльнос­ті міліції за “кінцевими показниками” боротьби із злочинністю. Як стверджує Ю. Аврутин це завдало такої негативної шкоди всій систе­мі МВС, що населення та самі працівники міліції навряд чи зможуть оцінити наслідки цього рішення ще багато років. На думку деяких науковців застосування таких критеріїв оцінки ефективності функ­ціонування системи МВС сформувало протягом десятиліть таку ментальність серед особового складу працівників міліції, яка була зорієнтована на задоволення власних та владних інтересів за якими стояла значна кількість різних негативних чинників, зокрема укрит­тя злочинів від обліку, негативне ставлення до будь-якої заяви або повідомлення про правопорушення, дозволяло фальсифікувати кри­мінальну статистику, кримінальні справи та оперативно-розшукові матеріали тощо.

Узагальнюючи викладене, можна зробити висновок, що ефектив­ність боротьби зі злочинністю сьогодні повинна визначатися не за кількістю вчинених злочинів та відповідним відсотком, а за інтенсив­ністю та якістю їхнього розкриття, ефективністю проведення запо­біжних заходів правоохоронними органами, а також запропонувати наступні підходи до розробки сучасної методики оцінювання діяль­ності органів внутрішніх справ, які б мали відносно самостійні блоки та складалися з системи критеріїв і показників у кількісному та якіс­ному вигляді та характеризували:

1. Рівень лідерської підготовки керівного складу, його можливос­ті для здійснення цілеспрямованої діяльності, направленої на

Досягнення основних завдань МВС України. Так, зазначений напрям передбачає визначити якість управління людськими ресурсами. За період незалежності України спостерігається тенденція нестабільного підвищення вимог до професійного відбору керівного складу органів внутрішніх справ, управління людськими ресурсами, а також визначення у керівного складу лідерського потенціалу.

2. Відповідність визначеної стратегії встановленим цілям МВС, а також якість планування діяльності органів внутрішніх справ.

3. Результати практичної діяльності органу внутрішніх справ. Цей блок критеріїв дозволяє визначити деякі узагальнені показни­ки шляхом здійснення відповідних розрахунків за допомогою математичної моделі результативності діяльності органів вну­трішніх справ, що ґрунтується на показниках інтенсивності, якості та ефективності службової діяльності органу внутріш­ніх справ відносно до середніх значень.

4. Економічну ефективність, що останнім часом набуває особли­вого значення за умов, коли спостерігається фінансування МВС не в повному обсязі за підвищення вимог до результативності його структурних підрозділів.

5. Ефективність діяльності органів внутрішніх справ через зо­внішні чинники, тобто оцінювання діяльності міліції через ставлення до неї місцевого населення.

6. Ефективність інформаційного супроводження службової ді­яльності.

Список використаних джерел

1. Лупало О. А., Джужа О. М., Рябий С. М. Ефективність діяльності органів внутрішніх справ: зміст, критерії, показники: Аналіт. огляд. - К.: КНУВС, 2007.

2. Михайленко П., Довбня В. Міліція України у складі Міністер­ства охорони громадського порядку УРСР (1962-1968 рр.) // Міліція України. - 2004. - №3.

3. Зуйков Г. Г., Аксенов А. А. Штабы органов внутренних дел: Учеб­ное пособие. - М. 1974.

4. Waldo D. Public Administration // International Encyclopedia of the Social Science / D. Sills (ed.) - New York, 1968. Vol. 13.

5. Simon H, Smithburg D., Thompson V. Public Administration. - New York, 1950.

6. Simon H., The proverbs of administration // Public administration review. - 1946. - № 6

7. Оценка эффективности управленческой деятельности. Функциональные обзоры. - Ел. ресур.: <http://www. strana-oz. ru/?numid=17&article=816>

8. The Service Efforts and Accomplishments document // - Ел. ре­сур.: <Http://www. ci. san-diego. ca. us/city-manager/service-efforts/index. ahtml>.

9. The common assessment framework (CAF). - Ел. ресур.: <http:// www. eipa. nl/CAF/ Brochure/CAF2002_Eng. pdf>.

10. Общая теория государства и права. Академический курс в

2- х томах.- М.: Зерцало, 1998. - Т. 2.

Стаття надійшла до друку 13.03.2007р.