joomla
ІНСТИТУЦІЙНЕЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 343.22

Олександр ДУЛЬСЬКИЙ,

Кандидат юридичних наук, доцент, начальник навчально-наукового інституту післядипломної освіти Академії управління МВС

Проаналізовано стан протидії корупції в Україні та зарубіжний досвід у цій сфері. Розглянуто проблеми інституційного забезпечення антикорупцій - ної діяльності, його моделі та принципи.

Ключові слова: корупція, протидія корупції, інституції, інституційне забезпечення антикорупційної діяльності.

Проанализировано состояние противодействия коррупции в Украине и зарубежный опыт в этой сфере. Рассмотрены проблемы институционного обеспечения антикоррупционной деятельности, его модели и принципы.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, институции, институциональное обеспечение антикоррупционной деятельности.

The current state of corruption counteraction in Ukraine and the foreign experience in this sphere are analyzed. The problems of institutional ensuring of the counter-corruption activities, its models and principles are considered.

Keywords: corruption, corruption counteraction, institutions, institutional ensuring of the counter-corruption activities.

В Україні має місце негативна тенденція щорічного зростання масштабів корупції, насамперед у сфері державного управління, біз­несу й політики. Ці явища нині розглядають як системну масштаб­ну загрозу державній, воєнній та економічній безпеці нашої країни [1, с. 41-64]. За оцінками впливових міжнародних організацій, Укра­їна постійно потрапляє до числа найкорумпованіших держав. Так, у 2009 р. в Україні підприємцями й експертами спостерігалося під­вищення рівня корумпованості державного сектору і, як наслідок, у всесвітньому рейтингу «Індекс сприйняття корупції» оцінка України суттєво погіршилася - ми розділяємо 146 позицію поряд із такими країнами, як Сьєрра-Леоне та Зімбабве [2].

Незважаючи на гостроту проблеми, діяльність відповідних дер­жавних органів характеризується невизначеністю їх компетенції, ду­блюванням завдань і відповідних функцій. Тільки в системі МВС та Службі безпеки України десять служб на центральному, обласному та міському рівнях борються з корупцією. Ситуація ускладнюється ще і тим, що в Україні внаслідок відсутності цілісної державної ан - тикорупційної політики має місце вкрай низький рівень координації діяльності державних органів у сфері протидії цьому явищу.

Відповідно до рекомендацій ООН кожна держава-учасниця забез­печує наявність органу із запобігання та протидії корупції [3]. Реко­мендовано забезпечити антикорупційні органи спеціалізованим пер­соналом, необхідними матеріальними й фінансовими ресурсами, до­статніми для виконання його завдань.

Встановлено, що успіхів в антикорупційній діяльності вдалося досягти в тих країнах, у яких були створені незалежні спеціалізовані органи з боротьби з корупцією.

Незалежність означає, насамперед, захист від неправомірного по­літичного впливу. Цього неможливо досягти без справжньої політич­ної волі, спрямованої на викоренення корупції. Важливими елемента­ми запобігання неправомірному втручанню в роботу спеціалізованих інституцій є прозора процедура призначення і звільнення керівника органу поряд з ефективним управлінням кадрами та наявністю системи внутрішнього контролю. Незалежність не повинна усувати підзвітності - у своїй діяльності антикорупційні органи (служби) мають дотримуватися принципів верховенства права і прав людини, надавати регулярні звіти про свою роботу до органів законодавчої та виконавчої влади, а також забезпечувати доступ громадськості до ін­формації про їх роботу.

Незважаючи на розмаїтість побудови та діяльності таких установ, проведений порівняльний аналіз дозволяє узагальнити та виокреми­ти такі типи:

1. Багатоцільові інституції (бюро, директорати, органи, служби, управління), які мають правоохоронні повноваження та превентив­ні функції.

2. Служби боротьби з корупцією в структурі правоохоронних ор­ганів.

3. Інституції із запобігання корупції, розроблення політики й ко­ординації дій.

Багатоцільові інституції є прикладом комплексного підходу та зосередження в межах одного органу всіх основних функцій із за­побігання і боротьби з корупцією - розроблення політики, аналі­тична діяльність, технічна допомога з питань попередження, взає­модія з громадянським суспільством та інформування, моніторинг, розслідування та кримінальне переслідування. Цю модель успіш­но реалізували в Литві (Спеціальна служба розслідувань), Гонкон­зі (Національний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю - НКБКО), Латвії (Бюро із запобігання та боротьби з корупцією - ККАБ), Австралії (Незалежна комісія проти корупції) та Ботсвані (Директорат боротьби з корупцією та економічними зло­чинами. У низці країн, таких як Корея, Таїланд, Аргентина й Еква­дор, також можна простежити елементи цієї моделі.

У межах інституції боротьби з корупцією у структурі право­охоронних органів є різні форми спеціалізованих інституцій - вони створюються в органах, які відповідають за виявлення й розсліду­вання корупції, або в органах прокуратури. У деяких країнах усі три функції об’єднуються в межах одного відомства. Ця модель достат­ньо широко представлена в країнах Західної Європи, а саме: Норве­гії (Норвезьке національне управління з розслідування і криміналь­ного переслідування злочинів у сфері економіки та навколишнього середовища - ОКОКРІМ), Бельгії (Центральне управління боротьби з корупцією), Іспанії (Спеціальна прокурорська служба з припинен­ня економічних злочинів, пов’язаних з корупцією), Хорватії (Управ­ління з припинення корупції та організованої злочинності), Руму­нії (Національний антикорупційний директорат) та Угорщині (Цен­тральне управління розслідування).

Інституції із запобігання корупції. Ця модель включає в себе спе­ціалізовані інституції, які виконують одну або кілька превентивних функцій, зокрема здійснення аналітичних досліджень, розроблен­ня і координування політики у сфері боротьби з корупцією, навчан­ня й надання консультацій різним відомствам про ризик корупції, можливі заходи для запобігання їй тощо. Ці органи виконують спе­ціальні контрольні функції, тому наділені особливими правами. Так, відомства, які здійснюють контроль за деклараціями про доходи по­садових осіб, можуть мати право доступу до конфіденційної інфор­мації. Інституції, створені за цією моделлю, функціонують у Франції (Центральна служба із запобігання корупції), Македонії (Державна комісія запобігання корупції), Албанії (Антикорупційна моніторин - гова група), на Мальті (Постійна комісія проти корупції), Сербії (Ан - тикорупційне управління), США (Управління з урядової етики), Індії (Центральна служба пильності), на Філіппінах (Офіс омбудсмена) і в Болгарії (Комісія з координації діяльності у сфері боротьби з ко­рупцією).

Ураховуючи загрозливі масштаби корупції в Україні, наявність у кримінальних структур потужних корумпованих зв’язків в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, судах, для на­шої держави найприйнятнішою є модель багатоцільових інституцій.

Ця модель є прикладом універсального підходу до розв’ язання проблеми корупції - поєднання в межах однієї установи превен­тивної і репресивної функцій. Органи, які належать до цього типу, здійснюють аналіз і моніторинг стану й тенденцій розвитку коруп­ції, розробляють політику у сфері запобігання корупції, здійснюють оперативно-розшукову (розвідувальну) діяльність у корупційному й злочинному середовищах, провадять розслідування в справах про корупційні правопорушення, взаємодіють із громадянським суспіль­ством.

Найуспішніше реалізовано цю модель у Гонконзі - Особливому адміністративному районі Китайської Народної Республіки.

У Гонконзі за часів британського протекторату в 1974 році створено Незалежну комісію проти корупції (НКК). Організацій­на структура НКК включає службу Комісара (голова комісії) та три функціональні департаменти: Департамент з оперативної роботи, Департамент із запобігання корупції і Департамент у зв’ язках із гро­мадськістю, які обслуговуються Адміністративним сектором. Осо­бливий інтерес становлять функції Департаменту з оперативної роботи, який здійснює розвідувальну діяльність щодо виявлення і розслідування корупційних правопорушень як у державному (пу­блічному), так і в приватному секторах, органах місцевого (муніци­пального) самоврядування, під час проведення виборів та реалізації кадрової політики.

НКК є спеціалізованою установою з боротьби з корупцією, незалеж­ною від органів державної служби, інших правоохоронних відомств або слідчих органів, яка виконує комплексні завдання з проведення слідчих, превентивних і просвітницьких заходів. Незалежність НКК гарантова­на «міні-Конституцією» Гонконгу, в якій ідеться про те, що НКК безпо­середньо підзвітна голові виконавчої влади. Крім того, Комісії надають­ся особливі повноваження й функції, передбачені двома іншими законо­давчими актами - Декретом про запобігання хабарництву та Декретом про вибори (про корупційну та протизаконну діяльність).

Особлива увага приділяється кадрам Комісії (значне матеріаль­не заохочення, робота за трирічним контрактом, постійний нагляд і контроль, звільнення у разі порушення етичного кодексу, залучення на офіцерські посади іноземців, обов’язково професіоналів, які від­ряджалися за міжурядовою угодою, переважно з Великої Британії).

Значна частина кадрового складу займається оперативною робо­тою. Одночасно вживаються заходи щодо захисту та заохочення ін­форматорів аж до звільнення їх від кримінальної відповідальності за вчинений у групі злочин при наданні цінної оперативної інфор­мації.

Для вибору моделі антикорупційного органу слід вирішити, як можна об’єктивно визначити ефективність його діяльності, в тому числі вплив на ситуацію з корупцією в країні. Адже жодна інститу­ція, якими не були б її компетенція, статус та функції, не зможе са­мостійно викоренити корупцію в країні. її роль в основному полягає в зниженні та контролюванні рівня корупції.

Пропонуємо результати діяльності такого органу оцінювати з ура­хуванням його функцій і з допомогою ретельно розроблених кіль­кісних (статистичні дані, індикатори громадської думки) та якісних (експертні оцінки та дослідження) показників. Дані статистики (на­приклад, кількість отриманих скарг громадян, розпочатих та завер­шених розслідувань і пред’явлених обвинувачень, винесених виро­ків і застосованих адміністративних санкцій, наданих рекомендацій та порад, підготовлених і розглянутих проектів законодавчих та ін­ших нормативно-правових актів) є об’єктивним показником і цінним джерелом інформації.

Однак сама по собі статистика жодним чином не відображає якість державного управління й справедливість правосуддя в краї­ні. Кількісні показники необхідно вивчати разом із результатами мо­ніторингу, який проводиться міжнародними організаціями, зокрема Групою держав проти корупції (ГРЕКО), ОЕСР, Радою Європи, Сві­товим банком і Трансперенсі Інтернешнл.

У своєму дослідженні ми врахували цей позитивний досвід орга­нізації діяльності закордонних спеціальних служб та органів по бо­ротьбі з корупцією й організованою злочинністю. Встановлено, що необхідною умовою ефективної боротьби з корупцією та пов’язаною з нею організованою злочинністю є створення незалежних, відокрем­лених від поліції та інших правоохоронних органів, спеціалізованих органів (служб, підрозділів), які безпосередньо підпорядковуються найвищому політичному керівництву держави, зміцнення їх потен­ціалу та надання їм надзвичайних повноважень. Практично всі кра­їни, які досягли успіху в протидії цим явищам, ішли таким шляхом.

Після прийняття Президентом України В. Ф. Януковичем рішення про створення Національного антикорупційного комітету [13] виникла унікальна можливість розпочати роботу з формування в Україні ефективної системи протидії корупції. Однак здійснене до­слідження свідчить про те, що лише аналітичних, законодавчих, ко­ординаційних і прогнозних зусиль Національного комітету буде не­достатньо. Цей Комітет доречно порівняти з лікарем, який діагнос­тує хворобу. Світова практика лікування свідчить, що після діагнос­тування фахівець-хірург, використовуючи спеціальні медичні та технічні засоби, проводить відповідну операцію. У нашому випадку ми діагностуємо хворобу суспільства, якою є корупція. Враховуючи її масштабність, вважаємо, що необхідно також створити спеціаль­но уповноважений державний орган по боротьбі з корупцією, який і стане «хірургічним інструментом» Національного комітету. Уже на­працьовано відповідні нормативно-правові та організаційні пропо­зиції щодо створення цього органу, забезпечення його незалежного статусу, визначення місця в системі кримінальної юстиції, компетен­ції та відповідних функцій. Це має бути правоохоронний орган не­військового формування зі спеціальним статусом, який забезпечує проведення оперативно-розшукової діяльності, адміністративного провадження, досудового розслідування у справах, що належать до його компетенції відповідно до чинного законодавства. Основними завданнями цього органу будуть такі:

Здійснення оперативно-розшукових заходів для запобігання, вияв­лення та припинення фактів корупції в центральних органах держав­ної влади;

Провадження у справах про адміністративні правопорушення що­до корупційних діянь, учинених особами, посади яких відповідно до Закону України «Про державну службу» віднесено до 1-2 категорій;

Розслідування злочинів, учинених службовими особами, які за­ймають особливо відповідальне становище, суддями та працівника­ми правоохоронних органів;

Здійснення інформаційно-аналітичної роботи для виявлення та усунення причин і умов, які сприяють високопосадовій корупції, ви­роблення пропозицій та рекомендацій щодо підвищення ефективнос­ті боротьби з ними;

Організація міжнародного співробітництва у сфері боротьби з ко­рупцією.

Реалізація цих пропозиції та відповідного зарубіжного досвіду сприятиме скоординованій діяльності відповідних правоохоронних органів з виконання визначених Президентом України завдань у сфе­рі протидії корупції.

Список використаних джерел

1. Дульський О. О. Створення в Україні антикорупційного органу - нагальна вимога. Реалії, проблеми і перспективи / О. О. Дульський // Україна - НАТО. - 2008. - № 1. - С. 8.

2. Доповідь Трансперенсі Інтернешнл (ТІ) про корупцію в світі за 2009 рік в Берліні : Джипсі Джилліан Кайзер / Gypsy Guillen Kaiser [Електронний ре­сурс]. - Режим доступу :

Http://www. transparency. org. ua

3. Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції : Закон України від 18 жовт. 2006 р. № 251-V // Відомості Верховної Ради Украї­ни. - 2006. - № 50. - Ст. 496.

4. Про утворення Національного антикорупційного комітету : Указ Прези­дента України від 26 лют. 2010 р. № 275/2010.