УДК 342
Надія Христинченко, доктор філософії в галузі права, доцент кафедри історії та теорії держави і права, заступник директора Інституту права Міжрегіональноїакадеміїуправління персоналом
Досліджено адміністративно-правове регулювання державного управління нормотворчою діяльністю. Доведено, що вдосконалення процедур прийняття, контролю за виконанням та корегування правових актів має. забезпечити якість останніх.
Ключові слова: нормотворча діяльність, правові акти, адміністративні процедури, провадження, адміністративна юстиція.
Исследовано административно-правовое регулирование государственного управления нормотворческой деятельностью. Доказано, что совершенствование процедур принятия, контроля за выполнением и коректировки правовых актов должно обеспечить качество последних.
Ключевые слова: нормотворческая деятельность, правовые акты, административные процедуры, производство, административная юстиция.
The administrative and legal regulating of the state governance of the rule-making activities is under research. Itis well-proven thatperfecting the procedures ofadopting, implementation control and adjustment of legal acts must provide their quality.
Keywords: rule-making activities, legal acts, administrative procedures, proceedings, administrative justice.
Сучасні вимоги до юридичної діяльності в Україні зумовлюють необхідність удосконалення правового регулювання суспільних і, насамперед, управлінських (адміністративних) відносин у суспільстві. Аналіз практики нормотворчої діяльності свідчить про наявність у ній значних вад, починаючи від прийняття нормативно-правових актів, що не є першочерговими, їх неякісність, множинність (тільки за роки незалежності України прийнято понад три тисячі законів) за одночасної наявності прогалин у правовому регулюванні адміністративної діяльності, суперечливість, ко - лізії між однорівневими актами й актами різного рівня, втручання органів виконавчої влади у сферу виключно законодавчого регулювання відповідних відносин і, навпаки, прийняття законодавчих актів із проблем, які мали б бути вирішені на рівні підзаконного їх урегулювання, дублювання норм права тощо.
Звісно, що якість будь-якого продукту, в т. ч. і правових актів, безпосередньо корелює з якістю технології його виробництва. Слід визначити адміністративно-правову природу нормотворчої діяльності, а також довести, що вдосконалення процедур прийняття, контролю за виконанням і корегування правових актів (технології нормотворчої та нормозастосов - ної діяльності) мають забезпечити якість останніх. У всякому разі, наявність науково обґрунтованих процедур розроблення правових актів є неодмінною умовою забезпечення належної їх якості.
Передусім визначимо адміністративно-правову природу нормотворчої діяльності. Якщо звернутися до правових актів, наприклад, у сфері економіки, то можна зробити висновок, що підтвердження наших гіпотез знайшло своє законодавче закріплення. Мається на увазі Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» [5, ст. 79].
Нормотворча діяльність є об’єктом адміністративно-правового регулювання, оскільки вона складається з низки визначених адміністративних процедур, утворюючи так зване адміністративне провадження. Так, на думку відомої вченої О. Кузьменко, нормотворчі провадження
- найважливіший різновид неконфліктних проваджень у структурі адміністративного процесу, об’єктом якого є зазначені вище провадження. Крім того, в умовах трансформації предмету адміністративно-правового регулювання, яка має місце на сучасному етапі галузевого розвитку, доцільним, на її думку, є виділення ще одного типу нормотворчих проваджень - провадження з видання нормативних актів органами місцевого самоврядування [10, с. 15].
Питанням дослідження теорії і практики застосування адміністративних процедур присвячено низку наукових досліджень у галузі права. Прикладом може бути дисертаційне дослідження О. Лагоди, де рзгляну - то науково-теоретичні та практичні питання адміністративно-правового регулювання процедурних відносин за умов проведення адміністративної реформи в Україні, теоретичні положення адміністративно-правової діяльності, проаналізовано особливості її використання, а також проведено диференціацію адміністративних процедур на базі чинників, які обумовлюють її застосування. Висвітлено положення проекту Адміністративно-процедурного кодексу України щодо управлінської діяльності. Розроблено теоретичні рекомендації, спрямовані на підвищення ефективності застосування адміністративних процедур у зазначеній діяльності [7].
Дослідниця М. Джафарова розглянула адміністративні процедури прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ (ОВС) у відносинах із населенням. Метою її дисертаційного дослідження було визначення змісту й особливостей адміністративних процедур щодо підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах із населенням, їх місця в загальній системі управлінських рішень та актів управління, а також розробка конкретних практичних рекомендацій і наукових пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання адміністративно-процедурних питань прийняття та реалізації зазначеного виду рішень. Схарактеризовано стадії адміністративних процедур прийняття і реалізації управлінських рішень ОВС, названі відповідні етапи, які входять до структури стадій. Розкрито значення функції контролю під час здійснення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах із населенням [11].
Щодо практики, то процес розроблення і вдосконалення нормативно - правових актів виокремлено у самостійний напрям державної політики, яка називається регуляторною, а регуляторна діяльність, згідно із законодавчим її визначенням, це «діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами» [5, ст. 79].
До регуляторних органів, відповідно до закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноосібно приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи й організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
Держава організовує процес регуляторної діяльності, приймаючи відповідні нормативно-правові акти, інструктивно-методичні матеріали та, шляхом створення цілої системи органів, наділення їх і інших органів державної влади, самоврядування та різноманітних організацій відповідними обов’язками щодо здійснення регуляторної діяльності, контролює цю діяльність.
Саме з часу прийняття Закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» цей напрям (функцію) можна вважати законодавчо виокремленим у політиці держави. Отже, регуляторна політика - це законодавчо виокремлена функція держави з управління нормотворчою діяльністю. Відповідно, державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання відповідних відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, недопущення прийняття економічно не доцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави в діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Таким чином, регуляторна політика - це процес управління правотворенням (правозастосуванням), спрямований на вдосконалення зазначених процесів.
Державна регуляторна політика за своєю природою є державним управлінням та управлінням регуляторною діяльністю. Водночас, регуляторна діяльність у тій її частині, яка здійснюється регуляторними органами, також є правотворчою (в частині підготовки та прийняття правових актів) і правозастосовною (в частині відстеження результативності та перегляду цих актів) діяльністю, а отже, і державним управлінням у сфері господарювання. Таким чином, регуляторна діяльність ідентифікується з державним управлінням, а результатом управлінської діяльності є рішення - правові акти.
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», присвячений організації здійснення регуляторної діяльності, акцентує увагу не стільки на результатах цієї діяльності, скільки на виконанні певних етапів у процесі її здійснення. У центрі уваги якісного управління не конкретні документи, які потрібно розробити, а технологія їх розробки і контролю - етапи цієї технології. Це, зокрема, аналіз регуляторного впливу правового акта, оприлюднення його проекту, погодження зі спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом, а також відстеження результативності та перегляд регуляторних актів.
Закон встановлює вимоги до зазначених актів шляхом визначення принципів державної регуляторної політики (принципів удосконалення правового регулювання господарських і відповідних адміністративних відносин), серед яких: «доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою розв’язання наявної проблеми; адекватність - відповідність форм і рівня державного регулювання господарських відносин потребі в розв’язанні наявної проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб’єктів господарювання, громадян і держави; збалансованість - забезпечення в регуляторній діяльності балансу інте ресів суб’єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість і врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об’ єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов’язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень і пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, обов’язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об’ єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності».
Відповідність указаним принципам регуляторної політики забезпечується саме за допомогою регламентації процесів правотворення і пра- возастосування - шляхом виокремлення спеціальних етапів, що мають виконуватися регуляторним органом під час здійснення цих процесів. У ст. 5 Закону зазначено: «Забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов’язаних із регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють чинні регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які мають упроваджувати чи виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності».
Таким чином, на законодавчому рівні закріплюються вимоги до відповідних правових актів, а також фактично визнається, що якість державної політики (державного управління, правових актів) залежить від якості процесу її здійснення (технології управління, правотворення і правозастосування).
Список використаних джерел
1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30.
- Ст. 141.
2. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради України. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.
3. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-37. - Ст. 445.
4. Про звернення громадян : Закон України від 2 жовт. 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.
5. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності : Закон України від 11 верес. 2003 р. // Відомості Верховної Ради України.
- 2004. - № 9. - Ст. 79.
6. Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України : Указ Президента України від 1 жовт. 2002 р.
7. Лагода О. С. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / О. С. Лагода ; Нац. ун-т держ. по - датк. служби України. - Ірпінь, 2007. - 21 с.
8. Адміністративне право України : підруч. / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - Х. : Право, 2000. - 520 с.
9. Адміністративне судочинство в Україні : у 2 кн. - Х. : Консум, 2002. - Кн.
1. Адміністративний процесуальний кодекс України (проект) / упор. В. С. Стефа - нюк, В. І. Синцов. - 176 с.
10. Кузьменко О. Нормотворче провадження в адміністративному процесі // Юридична Україна. - 2005. - № 12. - С. 15.
11. Джафарова М. В. Адміністративні процедури прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням : ав - тореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / М. В. Джафарова ; Харків. нац. ун-т внут. справ. - Х., 2008. - 20 с.
12. Селіванов А. О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин / Селіванов А. О. - К. : Ін Юре, 2000. - 68 с.
13. Стахурський М. Ф. Проблеми реформування адміністративно-юрисдик - ційного процесу / М. Ф. Стахурський // Право України. - 2002. - № 3. - С. 28.
|