joomla
Адміністративно-правове регулювання державного управління нормотворчою діяльністю
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 342

Надія Христинченко, доктор філософії в галузі права, доцент кафедри історії та теорії держави і права, заступник директора Інституту права Міжрегіональноїакадеміїуправління персоналом

Досліджено адміністративно-правове регулювання державного управління нормотвор­чою діяльністю. Доведено, що вдосконалення процедур прийняття, контролю за виконан­ням та корегування правових актів має. забезпечити якість останніх.

Ключові слова: нормотворча діяльність, правові акти, адміністративні процедури, провадження, адміністративна юстиція.

Исследовано административно-правовое регулирование государственного управле­ния нормотворческой деятельностью. Доказано, что совершенствование процедур при­нятия, контроля за выполнением и коректировки правовых актов должно обеспечить ка­чество последних.

Ключевые слова: нормотворческая деятельность, правовые акты, административ­ные процедуры, производство, административная юстиция.

The administrative and legal regulating of the state governance of the rule-making activities is under research. Itis well-proven thatperfecting the procedures ofadopting, implementation control and adjustment of legal acts must provide their quality.

Keywords: rule-making activities, legal acts, administrative procedures, proceedings, administra­tive justice.

Сучасні вимоги до юридичної діяльності в Україні зумовлюють необ­хідність удосконалення правового регулювання суспільних і, насамперед, управлінських (адміністративних) відносин у суспільстві. Аналіз практи­ки нормотворчої діяльності свідчить про наявність у ній значних вад, по­чинаючи від прийняття нормативно-правових актів, що не є першочерго­вими, їх неякісність, множинність (тільки за роки незалежності України прийнято понад три тисячі законів) за одночасної наявності прогалин у правовому регулюванні адміністративної діяльності, суперечливість, ко - лізії між однорівневими актами й актами різного рівня, втручання органів виконавчої влади у сферу виключно законодавчого регулювання відпо­відних відносин і, навпаки, прийняття законодавчих актів із проблем, які мали б бути вирішені на рівні підзаконного їх урегулювання, дублювання норм права тощо.

Звісно, що якість будь-якого продукту, в т. ч. і правових актів, безпо­середньо корелює з якістю технології його виробництва. Слід визначити адміністративно-правову природу нормотворчої діяльності, а також до­вести, що вдосконалення процедур прийняття, контролю за виконанням і корегування правових актів (технології нормотворчої та нормозастосов - ної діяльності) мають забезпечити якість останніх. У всякому разі, на­явність науково обґрунтованих процедур розроблення правових актів є неодмінною умовою забезпечення належної їх якості.

Передусім визначимо адміністративно-правову природу нормотвор­чої діяльності. Якщо звернутися до правових актів, наприклад, у сфері економіки, то можна зробити висновок, що підтвердження наших гіпотез знайшло своє законодавче закріплення. Мається на увазі Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської ді­яльності» [5, ст. 79].

Нормотворча діяльність є об’єктом адміністративно-правового ре­гулювання, оскільки вона складається з низки визначених адміністра­тивних процедур, утворюючи так зване адміністративне провадження. Так, на думку відомої вченої О. Кузьменко, нормотворчі провадження

- найважливіший різновид неконфліктних проваджень у структурі ад­міністративного процесу, об’єктом якого є зазначені вище провадження. Крім того, в умовах трансформації предмету адміністративно-правового регулювання, яка має місце на сучасному етапі галузевого розвитку, до­цільним, на її думку, є виділення ще одного типу нормотворчих прова­джень - провадження з видання нормативних актів органами місцевого самоврядування [10, с. 15].

Питанням дослідження теорії і практики застосування адміністра­тивних процедур присвячено низку наукових досліджень у галузі права. Прикладом може бути дисертаційне дослідження О. Лагоди, де рзгляну - то науково-теоретичні та практичні питання адміністративно-правового регулювання процедурних відносин за умов проведення адміністратив­ної реформи в Україні, теоретичні положення адміністративно-правової діяльності, проаналізовано особливості її використання, а також про­ведено диференціацію адміністративних процедур на базі чинників, які обумовлюють її застосування. Висвітлено положення проекту Адміні­стративно-процедурного кодексу України щодо управлінської діяль­ності. Розроблено теоретичні рекомендації, спрямовані на підвищення ефективності застосування адміністративних процедур у зазначеній ді­яльності [7].

Дослідниця М. Джафарова розглянула адміністративні процедури прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ (ОВС) у відносинах із населенням. Метою її дисертаційного досліджен­ня було визначення змісту й особливостей адміністративних процедур щодо підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах із населенням, їх місця в загальній системі управлінських рішень та актів управління, а також розробка конкретних практичних рекомендацій і наукових пропозицій щодо вдосконалення правового ре­гулювання адміністративно-процедурних питань прийняття та реаліза­ції зазначеного виду рішень. Схарактеризовано стадії адміністративних процедур прийняття і реалізації управлінських рішень ОВС, названі відповідні етапи, які входять до структури стадій. Розкрито значення функції контролю під час здійснення адміністративних процедур при­йняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах із насе­ленням [11].

Щодо практики, то процес розроблення і вдосконалення нормативно - правових актів виокремлено у самостійний напрям державної політики, яка називається регуляторною, а регуляторна діяльність, згідно із зако­нодавчим її визначенням, це «діяльність, спрямована на підготовку, при­йняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними осо­бами, їх об’єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та інши­ми нормативно-правовими актами» [5, ст. 79].

До регуляторних органів, відповідно до закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», на­лежать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада мі­ністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із за­значених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повно­важення одноосібно приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи й організації, некомерційні са­моврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окреми­ми видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Держава організовує процес регуляторної діяльності, приймаючи від­повідні нормативно-правові акти, інструктивно-методичні матеріали та, шляхом створення цілої системи органів, наділення їх і інших органів державної влади, самоврядування та різноманітних організацій відповід­ними обов’язками щодо здійснення регуляторної діяльності, контролює цю діяльність.

Саме з часу прийняття Закону «Про засади державної регулятор­ної політики у сфері господарської діяльності» цей напрям (функцію) можна вважати законодавчо виокремленим у політиці держави. Отже, регуляторна політика - це законодавчо виокремлена функція держави з управління нормотворчою діяльністю. Відповідно, державна регуля­торна політика у сфері господарської діяльності - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання від­повідних відносин, а також адміністративних відносин між регулятор­ними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, недопущення прийняття економічно не доцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави в ді­яльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розви­тку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Таким чином, регуляторна політика - це процес управління правотворенням (правозастосуванням), спрямований на вдосконалення зазначених про­цесів.

Державна регуляторна політика за своєю природою є державним управлінням та управлінням регуляторною діяльністю. Водночас, регу­ляторна діяльність у тій її частині, яка здійснюється регуляторними орга­нами, також є правотворчою (в частині підготовки та прийняття правових актів) і правозастосовною (в частині відстеження результативності та пе­регляду цих актів) діяльністю, а отже, і державним управлінням у сфері господарювання. Таким чином, регуляторна діяльність ідентифікується з державним управлінням, а результатом управлінської діяльності є рішен­ня - правові акти.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», присвячений організації здійснення регулятор­ної діяльності, акцентує увагу не стільки на результатах цієї діяльності, скільки на виконанні певних етапів у процесі її здійснення. У центрі ува­ги якісного управління не конкретні документи, які потрібно розробити, а технологія їх розробки і контролю - етапи цієї технології. Це, зокрема, аналіз регуляторного впливу правового акта, оприлюднення його проекту, погодження зі спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом, а також відстеження результативності та пере­гляд регуляторних актів.

Закон встановлює вимоги до зазначених актів шляхом визначення принципів державної регуляторної політики (принципів удосконалення правового регулювання господарських і відповідних адміністративних від­носин), серед яких: «доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою розв’язання наявної про­блеми; адекватність - відповідність форм і рівня державного регулювання господарських відносин потребі в розв’язанні наявної проблеми та ринко­вим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних ви­трат ресурсів суб’єктів господарювання, громадян і держави; збалансова­ність - забезпечення в регуляторній діяльності балансу інте ресів суб’єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість і врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об’ єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регулятор­ної діяльності, обов’язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень і пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фі­зичними та юридичними особами, їх об’єднаннями, обов’язковість і сво­єчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об’ єднань, інформування громадськості про здійснен­ня регуляторної діяльності».

Відповідність указаним принципам регуляторної політики забезпе­чується саме за допомогою регламентації процесів правотворення і пра- возастосування - шляхом виокремлення спеціальних етапів, що мають виконуватися регуляторним органом під час здійснення цих процесів. У ст. 5 Закону зазначено: «Забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності ре­гуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; плануван­ня діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропози­цій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань, а також відкриті об­говорення за участю представників громадськості питань, пов’язаних із регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють чинні регуляторні акти; викладення по­ложень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які мають упроваджувати чи виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення ре­гуляторної діяльності».

Таким чином, на законодавчому рівні закріплюються вимоги до від­повідних правових актів, а також фактично визнається, що якість дер­жавної політики (державного управління, правових актів) залежить від якості процесу її здійснення (технології управління, правотворення і правозастосування).

Список використаних джерел

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30.

- Ст. 141.

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верхо­вної Ради України. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.

3. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-37. - Ст. 445.

4. Про звернення громадян : Закон України від 2 жовт. 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.

5. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяль­ності : Закон України від 11 верес. 2003 р. // Відомості Верховної Ради України.

- 2004. - № 9. - Ст. 79.

6. Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністра­тивний суд України : Указ Президента України від 1 жовт. 2002 р.

7. Лагода О. С. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / О. С. Лагода ; Нац. ун-т держ. по - датк. служби України. - Ірпінь, 2007. - 21 с.

8. Адміністративне право України : підруч. / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - Х. : Право, 2000. - 520 с.

9. Адміністративне судочинство в Україні : у 2 кн. - Х. : Консум, 2002. - Кн.

1. Адміністративний процесуальний кодекс України (проект) / упор. В. С. Стефа - нюк, В. І. Синцов. - 176 с.

10. Кузьменко О. Нормотворче провадження в адміністративному процесі // Юридична Україна. - 2005. - № 12. - С. 15.

11. Джафарова М. В. Адміністративні процедури прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням : ав - тореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / М. В. Джафарова ; Харків. нац. ун-т внут. справ. - Х., 2008. - 20 с.

12. Селіванов А. О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспек­тиви розвитку правових доктрин / Селіванов А. О. - К. : Ін Юре, 2000. - 68 с.

13. Стахурський М. Ф. Проблеми реформування адміністративно-юрисдик - ційного процесу / М. Ф. Стахурський // Право України. - 2002. - № 3. - С. 28.