joomla
ОСОБЛИВОСТІ ПРИТЯГНЕННЯ ДО АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПОСАДОВИХ ОСІБ СИСТЕМИ МВС УКРАЇНИ
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 35.086.2:351.741

Тетяна Кононець -

Кандидат юридичних наук, викладач кафедри адміністративного права та організації адміністративної ді­яльності Академії управління МВС

Стаття присвячена загальним теоретичним і практичним питан­ням адміністративного провадження та особливостям притягнення посадових осіб системи МВС України до адміністративної відповідаль­ності.

The article is dedicated to the general theoretical and practical questions of administrative procedure and peculiarities of charging the officers of the Ministry of interior for administrative violations.

Ключові слова: посадова особа, посадова особа системи МВС, адмі­ністративна відповідальність, адміністративне провадження, адміні­стративне стягнення.

У деяких наукових статтях досліджувалися такі поняття, як “ служ­бова особа”, “представник влади”, “посадова особа”, “посадова осо­ба системи МВС України”; запропоновано класифікацію посадових осіб системи МВС України; визначено, які існують особливості ад­міністративної та дисциплінарної відповідальності згаданих осіб і систему адміністративних та дисциплінарних стягнень, що застосо­вуються до посадових осіб системи МВС України, тощо [1; 4].

У результаті науково-дослідної діяльності на основі аналізу нормативно-правового регулювання, наукових теорій та прикладних засад (статистичні дані МВС України) доведено, що існують певні особливості щодо адміністративної відповідальності посадових осіб.

Ці особливості, насамперед, полягають у тому, що посадові особи несуть більш сувору адміністративну відповідальність, ніж звичайні громадяни; існують особливості в конкретних підставах застосуван­ня до посадових осіб цього виду відповідальності; підстави здебіль­шого пов’язані з компетенцією цих осіб, з наявністю відповідних владних повноважень; законодавство передбачає спеціальні посадові правопорушення.

Серед особливостей адміністративної відповідальності посадових осіб системи МВС України визначальним є те, що ці особи за вчинен­ня адміністративного правопорушення, у більшості випадків, несуть відповідальність за Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України (ч. 1 ст. 15 КУпАП) [5].

На нашу думку, чинниками у застосуванні дисциплінарної чи ад­міністративної відповідальності до посадових осіб системи МВС України за вчинення адміністративних проступків є: ступінь завданої суспільної небезпеки; ступінь завданої шкоди авторитету органу, до якого належить посадова особа; місце посадової особи в службовій ієрархії; вчинення правопорушення під час виконання службових обов’язків чи поза ними.

Серед адміністративних стягнень, що застосовуються до посадо­вих осіб системи МВС України: попередження, штраф, позбавлення спеціального права, оплатне вилучення та конфіскація предмета, що став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністратив­ного правопорушення.

Більшість статей Кодексу України про адміністративні правопору­шення (далі - КУпАП) вказують на широке застосування такого виду стягнення, як штраф, що на сьогодні не достатньо виправдано. Він не досягає повною мірою встановленої законом мети застосування адміністративного стягнення.

У деяких випадках разом з адміністративним стягненням можуть застосовувати дисциплінарне, а також майнове стягнення.

Враховуючи викладене вище, логічним та послідовним, на наш погляд, є розгляд питання щодо процесуального порядку притягнен­ня посадових осіб системи МВС України до адміністративної відпо­відальності, а також з’ясування особливостей застосування до них дисциплінарних та адміністративних стягнень.

Застосування дисциплінарних та адміністративних стягнень ви­магає чітких процесуальних форм з метою забезпечення законності та справедливості.

Виходячи із загального поняття адміністративного процесу, у цьому випадку має місце адміністративна юрисдикція, виражена в адміністративно-юрисдикційному провадженні. Адміністративна юрисдикція спирається на традиційні погляди щодо процесуальної діяльності в юридичному розумінні. Відомо, що в її основі лежить розгляд і вирішення спірних питань застосування матеріальних пра­вових норм, правова оцінка поведінки тих чи інших осіб, а в необ­хідних випадках, у разі негативної оцінки їх поведінки, застосування передбачених чинним законодавством заходів державно-юридичного примусу. З цього слідує, що для адміністративної юрисдикції ха­рактерними є такі ознаки: наявність конкретного адміністративно - правового спору; правова оцінка поведінки сторін спору; можливість або необхідність застосування заходів юридичної відповідальності (адміністративної чи дисциплінарної).

Адміністративна юрисдикція потребує процесуального оформ­лення, що регламентується КУпАП, передбачає визначені стадії про­цесуального провадження та уповноважених осіб на розгляд таких справ.

Ці питання пов’язані з категорією процесуальної форми, яка має зв’язок із конкретними видами юридичного процесу, зокрема адміні­стративного [6, 82].

Правозастосовній діяльності кожного державного органу при­таманна своя процесуальна форма, що передбачає послідовність розгляду справи, порядок встановлення фактичних обставин тощо. Відмінність процесуальних форм полягає у їх особливостях, що про­являються передусім в обсязі правових гарантій, які забезпечують об’єктивний розгляд і вирішення юридичної справи [6, 72].

Процесуальні провадження, як і процесуальні стадії, ґрунтують­ся на аналізі змісту процесуальної діяльності. Поняття процесуаль­ного провадження свідчить про сталий, що повторюється, характер відносин учасників адміністративного процесу. Воно представляє сукупність дій учасників процесу, які реалізовуються у формі право­вих відносин. Останні, відображаючи системний характер зв’язків, що складають процес елементів - процесуальних дій, - мають сис­темний характер. У юридичному процесі (адміністративному) вза­ємодіють вихідні компоненти - дії. Така сама взаємодія існує і між групами цих дій, що об’ єднуються в стадії і провадження.

Болгарський юрист Ж. Сталєв уявляє процесуальне провадження у вигляді фактичного складу, сукупності всіх процесуальних дій. Во­ни повинні здійснюватись для досягнення захисту суб’єктивних прав і примусової реалізації правових наслідків [7]. У поданій ним харак­теристиці процесуального провадження є три раціональні моменти. По-перше, провадження розуміється як фактичний склад, сукупність усіх процесуальних дій; по-друге, воно розглядається як динамічна багаторівнева система, де кожна ланка має своє функціональне на­вантаження, тобто можна констатувати, що будь-яке процесуальне провадження має складну структуру; по-третє, повністю виправдано підкреслюється особливе значення кінцевого правового акта.

Поняттю адміністративного провадження та його видам за ра­дянських часів було присвячено низку наукових досліджень, серед яких роботи Є. В. Додіна, Н. Г. Саліщевої, В. Д. Сорокіна, С. І. Котюргі - на та багатьох інших вчених [8, 236-237; 9, 136; 10, 149-150; 11, 40].

На підставі проведених досліджень можна дійти загального ви­сновку, що процесуальне провадження об’єднує три взаємопов’язані компоненти: процесуальні правовідносини, процесуальне доказуван­ня і процесуальні акти-документи. Особливу роль відіграють проце­суальні правовідносини, в яких відображається специфічність складу суб’єктів, юридичного змісту, об’єкта і юридичних фактів. Особли­вості цих складових у сукупності утворюють вид конкретного про­вадження [6, 90].

Процесуальні правовідносини походять від матеріальних, вони є допоміжними до останніх, складаються тільки в інтересах іншого і будуються на принципі субординації. Будь-які процесуальні право­відносини виникають на підставі та у зв’язку з матеріальними, що у цілому їхній зв’язок з останніми відслідковується не прямо, а через відповідну діяльність уповноважених суб’єктів.

Як йшлося вище, процесуальні правовідносини мають свою специ­фіку, що характеризується їх складом. У теорії права існує концепція, згідно з якою правовідношення складається з таких елементів: змісту, суб’єктів, об’єктів та юридичних фактів [12, 190-194]. Не є винятком з цього правила і адміністративно-процесуальні правовідносини, які виникають між суб’єктами у розв’язанні конкретних адміністратив­них справ і ґрунтуються на адміністративно-процесуальних нормах.

Розглянемо спершу суб’єкти адміністративно-процесуальних правовідносин, які несуть основне навантаження в процесуальній діяльності. Такі правовідносини характеризуються великою чисель­ністю і різноманіттям суб’єктів. У наукових розробках теорії юри­дичного процесу, а пізніше в інших наукових працях, усі суб’єкти адміністративного процесу поділяють на кілька груп: лідируючі суб’єкти, тобто ті, що виконують функції ведення процесу; суб’єкти, які беруть участь у процесі з метою реалізації або захисту своїх прав і законних інтересів, а також суб’єкти, які сприяють веденню про­цесу [6, 94; 13, 44-45]. Суб’єкти юрисдикційного адміністративно - процесуального провадження за своєю природою є суб’єктами вер­тикальних адміністративних відносин, у межах яких одна сторона виступає як носій функцій управління і відповідних владних повно­важень, а інші відчувають на собі управлінський вплив першої.

Посадові особи системи МВС України як суб’єкти адміністратив­них відносин, у разі притягнення їх до адміністративної відповідаль­ності, мають як загальні права і обов’язки, так і специфічні, пов’язані з їхнім особливим статусом.

Об’єкти правовідносин у теорії права трактуються як “матері­альні, духовні та інші соціальні блага, що слугують задоволенню ін­тересів і потреб громадян та їх організацій, з приводу яких суб’єкти вступають у правовідносини і здійснюють свої суб’єктивні права та юридичні обов’язки” [12, 193].

До об’єктів адміністративно-процесуальних відносин, погоджу­ючись із науковою думкою вчених-адміністративістів, слід віднести такі: поведінка суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин; результати поведінки суб’єктів адміністративно-процесуальних від­носин; предмети матеріального світу (речі, матеріальні цінності то­що); інтелектуальна власність; інші нематеріальні блага [13, 45].

Суттєвим елементом адміністративно-процесуальних відно­син юрисдикційного характеру є їх зміст, тобто адміністративно - процесуальні права і обов’язки.

Остання складова правовідносин - це юридичні факти. У загально - правовому значенні юридичні факти - це конкретні життєві обстави­ни, з якими норми права пов’ язують виникнення, зміну або припи­нення правових відносин [12, 193]. В адміністративно-процесуальних правовідносинах юрисдикційного характеру є велика кількість та різ­норідність юридичних фактів. Часто юридичні факти представлені у вигляді фактичного юридичного складу - органічної сукупності кіль­кох життєвих обставин, передбачених нормами права.

КУпАП найбільш повно регулює адміністративно-юрисдикційну діяльність, яка може здійснюватись як у судовому, так і позасудовому порядку. У КУпАП законодавчо закріплені правові основи цієї діяль­ності, які є керівними для відповідних органів і посадових осіб, її завдання (ст. 245), порядок (ст. 246), обставини (ст. 247) тощо.

Процесуальний порядок застосування адміністративних стягнень, зокрема до посадових осіб системи МВС України, - це не що інше, як одна з форм реалізації норм права - застосування. У теорії права можна виділити універсальні стадії такого процесу [6, 123-153].

Аналіз положень КУпАП дозволяє виділити кілька стадій, у межах яких практично здійснюється адміністративно-юрисдикційне прова- дженняза індивідуальнимисправамитакоговиду. Уцих стадіях, посуті, проявляються особливості цього виду адміністративно-процесуальної діяльності. Кожна з цих стадій має своє процесуальне призначення і закріплення у відповідних адміністративно-процесуальних нормах. Фактично в них розкрито власне адміністративне провадження у су­часному його вигляді.

Учені-адміністративісти України на підставі аналізу чинного за­конодавства розрізняють такі стадії адміністративного провадження: порушення справи про адміністративне правопорушення; розгляд справи та винесення щодо неї постанови; оскарження та опротесту - вання постанови; виконання винесеної постанови [13, 143].

На думку деяких учених, попереднє адміністративне розслідуван­ня - це самостійна стадія провадження у справах про адміністративні проступки [14]. Однак більшість авторів, що досліджували питання адміністративного провадження, не виокремлюють стадію “попере­днього адміністративного розслідування”. Вони вважають, що адміні­стративне розслідування притаманне кожній стадії цього виду прова­дження, розуміючи під адміністративним розслідуванням попередні перевірки, які проводяться до порушення справи, після її порушення, під час її розгляду і винесення постанови у справі [15, 185-186].

Розглядати окремо кожну з названих стадій адміністративного провадження, на наш погляд, немає необхідності. Вони визначені КУпАП, а також детально описані у науковій літературі.

У розрізі питання, що розглядається, звернемо увагу на окремі елементи адміністративного провадження, зокрема особливе значен­ня викладення у протоколі відомостей та обставин учинення право­порушення (ст. 256 КУпАП). Важливим на цьому етапі є з’ясування виду суб’єкта.

Посадова особа системи МВС України є “спеціальним суб’єктом”. Учинення протиправних дій спеціальним суб’єктом розуміється як виконання кваліфікованого складу. Вчинення адміністративного про­ступку посадовою особою системи МВС України є обтяжуючою, кваліфікуючою ознакою насамперед тому, що працівники органів внутрішніх справ, особливо керівний склад, відповідно до свого пра­вового статусу зобов’ язані протидіяти правопорушенням і, безумов­но, самим їх не допускати.

На стадії провадження, коли справа направляється по підвідом­чості для розгляду і ухвалення постанови, згідно з ч. 3 ст. 15 КУпАП може вирішуватися питання щодо передачі матеріалів стосовно поса­дових осіб ОВС відповідним органам чи посадовим особам для при­тягнення винних до дисциплінарної відповідальності.

Проте чинним адміністративним законодавством не передбачено конкретних підстав для передачі справи чи матеріалів, складання на­лежних документів та виконання необхідних дій, а також яким чи­ном повернення матеріалів ініціатору вплине на строки притягнення винного до відповідальності. На нашу думку, вирішення цих питань має відображатись у проекті нового КУпАП.

Порядок розгляду справи про адміністративні правопорушен­ня встановлено КУпАП (ст. 279). Водночас питання щодо розгляду справ про вчинення адміністративних проступків посадовими особа­ми Міністерства оборони України, Служби безпеки України, Мініс­терства внутрішніх справ України залишилося поза увагою чинного законодавства. Є необхідність, на наш погляд, вирішити такі питан - ня: про відкритий чи закритий характер розгляду справи; можливість розголошення службової таємниці; необхідність явки до органу, що розглядає справу посадових осіб, які вчинили адміністративні про­ступки; доцільність інформування вищих керівників цієї особи; щодо попереднього узгодження зі згаданими керівниками передачі адміні­стративних матеріалів для притягнення винного до дисциплінарної відповідальності.

Завершальною або кінцевою стадією адміністративного прова­дження є виконання постанов про накладення стягнень. Ефектив­ність юридичної відповідальності, у такому разі адміністративної, пов’язана з реальністю виконання вказаних постанов та досягнення мети цього виду відповідальності.

Завершуючи викладене, можна констатувати:

> притягнення посадових осіб системи МВС України до адмі­ністративної відповідальності вимагає чітких процесуальних форм, які повинні бути закріплені в законодавчих та інших нормативно-правових актах, а це створить відповідні юридичні гарантії дотримання та захисту їхніх прав і законних інтересів;

^ є необхідність встановлення чітких правил стосовно порядку передачі адміністративних матеріалів про вчинене адміністра­тивне правопорушення посадовими особами Збройних сил та ОВС України на розгляд відповідних органів чи посадових осіб для притягнення винних до дисциплінарної відповідальності та закріплення їх на законодавчому рівні.

Список використаних джерел

1. Оленченко Т. Л. Окремі питання поняття посадової особи // Наук. вісн. Нац. акад. внутр. справ України. - 2003.

2. Іщенко Ю. В., Оленченко Т. Л. Повноваження посадових осіб міліції у справах про адміністративні правопорушення // Наук. вісн. Нац. акад. внутр. справ України. - 2004. - № 1.

3. Оленченко Т. Л. Відповідальність посадових осіб системи МВС України: адміністративно-правові аспекти // Наук. вісн. Нац. акад. внутр. справ України. - 2004. - № 2.

4. Оленченко Т. Л. До питання дисциплінарної відповідальності у системі МВС України // Проблеми гармонізації законодавства кра­їн СНД та Європейського Союзу: Матеріали міжнародної науково - практичної конференції. - Ірпінь: Нац. акад. ДПС України, 2004.

5. Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: Закон України від 5 квітня 2006 року // Офіц. вісн. України. - 2006. - № 12.

6. Теория юридического процесса / Под общ. ред. В. М. Горшене­ва. - Х.: Высш. шк., 1985.

7. Сталев Ж. Болгарское гражданское процессуальное право. - 2001.

8. Советское административное право: Учебник / Под ред. В. М. Манохина. - М.: Юрид. лит, 1977.

9. Салищева Н. Г. К вопросу об административном процессе в СССР // Вопросы советского административного права на современ­ном этапе. - М., 1963.

10. Сорокин В. Д. Административно-процессуальная форма, процессуальные нормы и производства // Юридическая процессуаль­ная форма: теория и практика. - М., 1976.

11. Котюргин С. И. О видах производств по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: Сб. науч. трудов. - К., 1983.

12. Загальна теорія держави і права / За ред. В. В. Копейчикова. - К.: Юрінком, 1997.

13. Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Під - руч. - К.: Літера ЛТД, 2002.

14. Голосніченко І., Стахурський М., Золотарьова Н. Попереднє адміністративне розслідування як стадія провадження в справах про адміністративні проступки // Право України. - 2002. - № 2.

15. Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР / Под ред. В. М. Манохина. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986.

Стаття надійшла до друку 23.07.2007.