joomla
ВИДАННЯ АКТІВ УПРАВЛІННЯ ЮРИСДИКЦІЙНОГО ХАРАКТЕРУ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ

УДК 342(9).477

Сергій ГУСАРОВ

Кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, заслужений юрист України, ректор Академії управління МВС

Розглянуто питання щодо видання нормативно-правових актів юрис - дикційного характеру в системі МВС як однієї з функцій управління органа­ми внутрішніх справ. Узагальнено позиції науковців щодо визначення нор­мативно-правових актів і запропоновано власне бачення цього питання.

Рассмотрены вопросы издания нормативно-правовых актов юрисдик­ционного характера в системе МВД как одной из функций управления орга­нами внутренних дел. Обобщены позиции ученых, касающиеся определения нормативно-правовых актов, предлагается личное виденье этого вопроса.

The questions of edition of normatively-legal acts of jurisdiction character are considered in the system of MIA as to one from the functions of management the organs of internal affairs. Positions of scientists, touching determination of normatively-legal acts, are generalized, and the personal seeing of this question is offered.

Ключові слова: управління, форма управління, юрисдикційна діяль­ність, нормативний акт, органи внутрішніх справ.

Ключевые слова: управление, форма управления, юрисдикционная деятельность, нормативный акт, органы внутренних дел.

Keywords: management, management form, jurisdiction activity, normative act, organs of internal affairs.

Успішне управління органами внутрішніх справ потребує комп­лексу заходів організаційного, правового, економічного, політично­го, культурологічного характеру. Серед названих заходів особливе місце займають правові, адже вони створюють юридичну основу для різних напрямів внутрішньої компетенції органів внутрішніх справ щодо їхньої адміністративно-юрисдикційної діяльності.

У юридичній літературі певний спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту управлінської діяльності визначають як форму цієї діяльності. Форми управлінської діяльності прямо чи опосеред­ковано обумовлені характером відносин у сфері управління і визна­чаються у процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності.

Суб’єкти управління, які виконують свої функції та діють у ме­жах визначеної компетенції, використовують систему різноманітних форм управління. Форма виражає спосіб функціонування та розви­ток будь-якої системи.

Поняття «форма» має кілька значень і використовується в різно­манітних сферах людської діяльності. Воно походить від латинсько­го слова forma і має багато тлумачень, але нас цікавлять лише деякі з них, а саме: 1) зовнішній вигляд, зовнішній контур; 2) устрій, струк­тура будь-чого, система організації [1, 536].

Визначенню форм управління присвячено наукові праці В. Авер’янова, О. Бандурки, Ю. Битяка, В. Богуцького, Г. Бонда­ренка, В. Гаращука, З. Гладуна, І. Голосніченка, В. Грохольсько - го, М. Єропкіна, Л. Коваля, В. Колпакова, В. Проніна, С. Стеценка, В. Зуя та інших. Проте й досі в адміністративно-правовій літерату­рі та теорії управління немає єдиного визначення поняття та видів форм управління.

Проаналізувавши погляди науковців щодо цього питання, мож­на умовно розподілити їх на дві групи. До першої слід віднести Г. Бондаренка, І. Голосніченка, В. Проніна та інших, які під форма­ми управління загалом розуміють зовнішній вигляд управлінських дій. До другої, численнішої, групи належать О. Бандурка, Л. Коваль, Ю. Козлов, Д. Овсянко та інші, які форми управлінської діяльності визначають як зовнішнє вираження однорідних дій.

Однак залишається нерозв’язаною проблема співвідношення од­норідних і управлінських дій, зумовлена визначенням самого понят­тя. На нашу думку, не всі однорідні дії можна вважати управлінськи­ми, оскільки «під діями в управлінській сфері розуміють кожний одиничний прояв фізичних, розумових акцій службовця, які різнять­ся з іншими тим, що вони містять інакший набір природних або на­бутих смислових рис і склад виконавців, а також їх навичок і вмінь або набір тих самих рис, але в інших пропорціях» [2, 64]. Ми підтри­муємо думку В. Грохольського, який розглядає конкретні однорідні дії як такі, що мають управлінський характер і спрямовані на реалі­зацію повноважень [9].

З розвитком внутрішньої компетенції органів внутрішніх справ щодо адміністративно-юрисдикційної діяльності дедалі ширшого змісту набуває питання видів форм управління.

Фахівці в галузі теорії управління поділяють форми управління на внутрішні та зовнішні. Під внутрішньою формою розуміють спо­сіб зв’язку елементів цілого та його структури. Зовнішня форма - це зовнішній вигляд об’єкта, що відображає та забезпечує його зв’язок з іншими явищами [3, 90; 4, 20]. Форми внутрішньої діяльності орга­нів внутрішніх справ використовують для вирішення організаційно - структурних і штатних питань, налагодження діловодства, керівни­цтва працівниками, структурними ланками підрозділу й управління підрозділами нижчого рівня. Форми зовнішньої діяльності спрямо­вані на взаємодію з навколишнім середовищем з метою виконання покладених на органи внутрішніх справ завдань і функцій.

Дослідивши спеціальну літературу, можна дійти висновку, що на­уковці по-різному визначають види форм управління.

Аналізуючи форми державного управління, багато авторів поділя­ють їх на правові та неправові. Розмежування між ними проводиться залежно від характеру юридичних наслідків.

Більшість дослідників у галузі адміністративного права й управ­ління вважає, що управлінська діяльність здійснюється в таких фор­мах: а) видання нормативно-правових актів; б) застосування норм права; в) здійснення організаційних дій; г) виконання матеріально - технічних операцій. Перші дві форми належать до правових, решта - до неправових.

Однак учені так і не знайшли єдиного підходу до класифікації форм управління. В. Колпаков за ступенем правової регламен­тації процесу використання виокремлює такі форми державного управління: встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість); застосування норм права (видання ненормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво); укладання адміністративних договорів; здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій, провадження орга­нізаційних дій; виконання матеріально-технічних дій. За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм, учений виокремлює: а) правові форми управління; б) неправові форми управління [5, 212-213].

Ю. Битяк і В. Зуй також розрізняють дві групи форм управління - правові та неправові. Серед правових форм виокремлюють: видання правових актів управління; укладання адміністративних договорів; здійснення інших юридично значущих дій. Неправовими формами є організаційні дії та матеріально-технічні операції [3, 92].

Заслуговує на увагу точка зору О. Рябченко, яка зазначає, що поділ форм державного управління на правові та неправові має певний сенс, хоча терміни визначені не цілком коректно - обидві форми регулюються нормами права. Коли говорять про правові форми, мають на увазі юридичні наслідки цих форм - внесення змін до правового режиму, породження, зміну або припинен­ня конкретних правовідносин. Юридичні наслідки породжують видання актів управління, укладання угод, здійснення нормотвор - чої діяльності органів державної влади й управління. Неправові форми не мають юридичних наслідків. Як правило, це управлін­ські рішення, спрямовані на виконання тактичних та оператив­них завдань. Але якщо засади правових і неправових форм єдині, то, можливо, доцільніше було б використовувати такі терміни, як «форма, що має юридичні наслідки», та «форма, що не має юридичних наслідків» [6, 26-27].

Б. Габричидзе і Б. Єлісеєв вважають, що всі форми державного управління - правові (нормативні акти, видання індивідуальних ак­тів, укладання адміністративних договорів тощо) та неправові (здій­снення організаційних дій, наради, семінари, матеріально-технічні дії) - в певному сенсі є правовими, які мають відповідну юридич­ну базу, ґрунтуються на правових актах і приписах, без яких не можуть виникати, функціонувати та застосовуватися на практиці. Правові засади так чи інакше існують у будь-якій із названих форм незалежно від того, до якої з наявних класифікацій - до правових чи неправових - їх слід віднести. Звісно, це не означає відсутність роз­біжностей між ними [7, 231-232].

Підсумовуючи різні погляди науковців, вважаємо, що до форм управління органами внутрішніх справ слід віднести: а) видання нормативно-правових актів управління (правотворча діяльність);

Б) правозастосовна діяльність; в) укладення адміністративних дого­ворів; г) організаційні дії; ґ) матеріально-технічне забезпечення.

При цьому ми поділяємо думку В. Грохольського про те, що управління органами внутрішніх справ за всіма визначеними вище формами управління не можна здійснювати за рамками нормативно- правових актів, тому не зовсім правильно деякі форми управління називати неправовими. Адже укладання адміністративних догово­рів, організаційні дії, матеріально-технічні дії суб’єкти управління зобов’язані здійснювати тільки відповідно до законодавства. Невже, наприклад, суб’єкт управління має право укласти договір, який вихо­дить за межі його компетенції? Однозначно - ні! Те саме можна ска­зати і про організаційні та матеріально-технічні дії [8].

Отже, на наш погляд, форми управління органами внутрішніх справ - це зовнішній вияв конкретних однорідних управлінських дій суб’єктів управління, здійснених у межах їх компетенції і повнова­жень для виконання поставлених перед ними завдань.

Однією з найважливіших форм управління органами внутрішніх справ є видання нормативно-правових актів управління (правотворча, нормотворча діяльність), оскільки «правові акти є важливим органі­заційним засобом у вирішенні завдань, які поставлені перед органа­ми управління» [9, 63]. У зв’язку з цим слід зауважити, що суб’єкти управління органами внутрішніх справ видають нормативні акти, які переважно стосуються внутрішньої організаційної діяльності системи.

Застосування норм права, тобто правозастосовна діяльність, - це форма реалізації права, результатом якої є прийняття управлінських рішень, спрямованих на вироблення індивідуальних юридичних при­писів. Правозастосовна діяльність органів і посадових осіб, які здій­снюють управління, полягає в діях суб’єктів управління щодо пого­дження конкретного факту, який має юридичне значення, та відповід­ною нормою права з метою прийняття індивідуального акта, тобто розв’ язання на основі норм права конкретних управлінських справ, рішення [10, 119]. Саме у процесі застосування, практичної реалізації норм права виявляються недоопрацювання нормотворчих суб’єктів.

Особливість правозастосовної діяльності органів внутрішніх справ як форми управлінської діяльності полягає в повсякденній реалізації права, втіленні в життя директивної нормативної основи управління. Саме правозастосовна діяльність за допомогою юридич­них засобів забезпечує вирішення управлінських справ і реалізацію функції управління [11, 56-57].

За змістом і ознаками норм, застосовуваних компетентни­ми органами, посадовими особами, та за цілями правозастосовну діяльність поділяють на дві форми: регулятивну та правоохорон­ну. За допомогою регулятивної форми правозастосовної діяльності вирішують індивідуальні конкретні управлінські справи та питання організаційного, матеріально-технічного, соціально-культурного, внутрішнього та зовнішнього характеру, реалізують права й законні інтереси працівників і громадян, залучених до охорони громадського порядку. Правоохоронна діяльність, спрямована на охорону врегу­льованих юридичними нормами управлінських відносин, їх недотор­канність, полягає переважно в практичному здійсненні уповноваже­ним суб’єктом певних правозначущих дій або утриманні від учинків, заборонених правовими нормами.

Неодмінним інструментом управління органами внутрішніх справ є видання актів управління юрисдикційного характеру в системі ор­ганів внутрішніх справ, які утворюють систему правових засобів ре­алізації завдань і функцій органів, підрозділів внутрішніх справ.

Слово «акт» походить від латинських слів actus - дія та actum - до­кумент і, як правило, вживається у двох значеннях: 1) дія, вчинок гро­мадянина або посадової (службової) особи; 2) документ, виданий дер­жавним органом, органом місцевого самоврядування, посадовою осо­бою або громадською організацією в межах їх компетенції [12, 74].

У юридичній літературі правові акти управління розглядають у різних значеннях, що призводить до певного змішування понять. Се­ред усіх підходів до сутності та змісту поняття «правовий акт управ­ління» найпоширенішими є такі варіанти тлумачення цього поняття: ^ правовий акт управління - це важлива форма управлінської ді­яльності (форма управління);

^ правовий акт управління - це управлінське рішення (при цьо­му термін «рішення» має універсальний характер і встановлює

Необхідність виконання конкретних дій особами й органами, яким адресоване певне рішення);

^ правові акти управління - це насамперед правові акти, тож до них можна віднести й акти, які приймають органи законодавчої влади, місцевого самоврядування, суд, прокуратура;

^ правові акти управління - це дії (або волевиявлення), оскіль­ки їх можна тлумачити як виконання певних дій правоустанов - лювального та правозастосовного характеру у сфері державно­го управління;

^ правові акти управління - це приписи, оскільки реальним змі­стом правових актів управління є правоустановлювальні та правозастосовні приписи;

^ правові акти управління - це різновид документів (юридичних, службових), оскільки ті приписи, які вони містять, докумен­тально оформлені [13].

Очевидно, у зв’язку з розбіжностями в підходах до сутності пра­вових актів управління не сформульовано загальноприйняте визна­чення правових актів управління.

Погоджуючись із думкою В. Авер’янова, який під правовими актами управління розуміє форму управлінської діяльності ком­петентних органів державного управління (виконавчої влади), що полягає у здійсненні в односторонньому порядку з дотриман­ням встановленої процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань і функцій управління, втілених в остаточному підсумку в певну законну форму, і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки [14, 144], зазначимо, що формою управлінської діяльності є видання правового акта управління, а не сам акт. Тобто головна роль у цьому визначенні належить процесу здійснення владного волеви­явлення як дії.

Нормативні акти управління - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми [14, 147]. Такі акти розраховані на довготривале, багаторазове вико­ристання, спрямоване на врегулювання однотипних суспільних від­носин незалежно від виконання приписів акта в часі і не мають кон­кретного адресата.

Залежно від суб’єктів (адресатів) виконання вимог, які містять нормативні акти управління, їх поділяють на:

А) акти управління, які стосуються необмеженої кількості суб’єктів і мають загальний характер (тобто встановлюють норми права, які регулюють питання загального характеру і поширюються на певну територію);

Б) міжвідомчі акти управління (містять норми, які вирішують конкретні питання і стосуються кількох сфер чи галузей державно­го управління);

В) внутрішньовідомчі акти управління (які діють в межах одного відомства) [13].

Сутність нормативно-правового акта і його основні ознаки ви­черпно розкриті в працях вітчизняних і зарубіжних дослідни­ків. Тож можна сформулювати загальне визначення нормативно­правового акта як письмового юридичного документа, який виданий або санкціонований державою чи окремими, уповноваже­ними на те органами, має владний загальнообов’ язковий характер, закріплює офіційні загальні правила поведінки, які забезпечує й охороняє державна влада і які спрямовані на регулювання суспіль­них відносин.

Інструкція з організації нормотворчої діяльності в Міністерстві внутрішніх справ України, затверджена наказом МВС України від 18.12.2007 № 485, визначає, що нормативно-правовий акт - це офі­ційний письмовий документ, прийнятий МВС як суб’єктом нормо - творення згідно з визначеною законодавством процедурою та вста­новленою формою, спрямований на регулювання суспільних відносин, містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

У системі МВС України видають такі нормативні акти: положен­ня, статути, інструкції, правила, настанови. У разі необхідності мо­жуть видавати й інші нормативні акти, які обов’ язково затверджу­ються наказом [15].

Отже, можна дійти висновку, що нормативно-правові акти МВС України є адміністративно-правовими засобами регулюван­ня діяльності органів внутрішніх справ під час здійснення ними адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Список використаних джерел

1. Словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 1983. - 608 с.

2. Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М.: Юрид. лит., 1976. - 200 с.

3. Административное право Украины: Общая часть: учеб. по - соб. - Х.: ООО «Одиссей», 1999. - 224 с.

4. Бахрах Д. Н. Форма государственного управления // Советское государство и право. - 1983. - № 4. - С. 20-27.

5. Колпаков В. К. Адміністративне право України: підруч. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

6. Рябченко О. П. Держава й економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин: монографія / за заг. ред. О. М. Бандурки. - Х.: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 1999. - 299 с.

7. Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право: учеб. - М.: Издат. группа НОРМА-ИНФРАМ, 1998. - 622 с.

8. Грохольський В. Л. Форми державного управління у сфері бо­ротьби з організованою злочинністю // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2003. - № 2. - С. 38-44.

9. Советское административное право: учеб. / под общ. ред. В. И. Поповой, М. С. Студеникиной. - М.: Юрид. лит., 1982. - 288 с.

10. Административное право: Общая часть: учеб. пособ. / под ред. В. П. Сальникова. - СПб.: Изд-во Михайлова В. А., 2000. - 256 с.

11. Коренев А. П. Нормы административного права и их примене­ние. - М.: Юрид. лит., 1978. - 144 с.

12. Юридична енциклопедія: в 6 т. / ред. кол.: Ю. С. Шемшученко та ін. - К.: Українська енциклопедія, 1998. - Т. 1. - 672 с.: іл.

13. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. - Т. 2. - [Электронный ресурс]: Http://www. pravoznavec. com. ua/

14. Авер’янов В. Б. Державне управління: проблеми адміністра­тивно-правової теорії та практики. - [Електронний ресурс]: http:// Www. pravoznavec. com. ua/

15. Про затвердження Інструкції з організації нормотворчої діяль­ності в Міністерстві внутрішніх справ України: наказ МВС України від 18.12.2007 № 485.

Стаття надійшла 06.07.2009.