joomla
ПОЛІЦЕЙСЬКЕ ПРАВО В УКРАЇНІ: НОТАТКИ ДО НАУКОВОЇ ДИСКУСІЇ
Юрист України

Р. С. Мельник

доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, начальник кафедри адміні­стративної діяльності ОВС Харківського на­ціонального університету внутрішніх справ

Статтю присвячено аналізу передумов становлення поліцейського права в Україні. З посиланням на історичний та зарубіжний досвід, а також через призму вивчення сучасного стану наукового дослідження правових норм, які регулюють діяльність міліції, доводиться необхідність реанімування поліцейського права та включення його у систему українського права.

Ключові слова: поліцейське право, поліція, публічна адміністрація, громадський порядок.

Статья посвящена анализу предпосылок становления полицейского права в Украине. Со ссылками на исторический и зарубежный опыт, а также через призму изучения современного состояния научного исследования правовых норм, регулирующих деятельность милиции, доказывается необходимость реанимирования полицейского права и включения его в систему украинского права.

Ключевые слова: полицейское право, полиция, публичная администрация, общественный порядок.

This article is devoted to the analysis of prerequisites of police law in Ukraine forma­tion. Necessity of reviving the Police Law and its inclusion into the system of Ukrainian law is proved with references to historical and international experience, as well as through the prism of studying the current state of scientific examination of legal rules regulating police activity.

Key words: police law, police, public administration, public order.



Поліцейське право у своєму розвитку пройшло кілька етапів, що характеризу­валися і повною відмовою від поліцей­ського права як науки, і палким його сприйняттям науковою громадськістю. У першому випадку мова йде про кінець ХІХ — початок ХХ ст. Саме у цей період спостерігалася принципова зміна став­лення вітчизняних науковців до поліцей­ського права, яке з часу виникнення на теренах Російської імперії і до револю­ційних подій 1917 р. сприймалося як га­лузь, покликана регулювати владовідно - сини між владою та приватними особа­ми. Характерною особливістю цих від­носин був той факт, що у межах останніх приватні особи наділялися виключно обов’язками, тоді як представники прав­лячої влади мали по відношенню до на­селення переважно права. Інакше кажу­чи, у таких відносинах не спостерігався елемент кореспондування прав та обов’язків їх учасників, що, як наслідок, призводило до одностороннього регулю­вання життєдіяльності приватних осіб, а також систематичного порушення їх прав та свобод поліцією. Показовими у цьому плані виглядають слова В. Ф. Ле­витського, який писав, що економічні, фізичні та духовні інтереси суспіль­ства — усе стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, безпо­середнього управління з боку державної влади. При цьому права особи та громад­ської самодіяльності до уваги не бралися [1, с. 7].

Подальший розвиток поліцейського права та його вивчення перебувало у прямій залежності від тих змін, що роз­почалися у Росії з другої половини ХІХ ст. (скасування кріпосного права, проведен­ня судової реформи тощо) та заверши­лися оголошенням царем 17 жовтня 1905 р. Маніфесту про дарування насе­ленню громадянської свободи на засадах справжньої недоторканності особи, сво­боди совісті, слова, зібрань та спілок. На­слідком названих перетворень поміж іншого став перехід правової науки від вивчення поліцейських статутів до ана­лізу правових актів, які регулювали від­носини між органами управління та гро­мадянами. Інакше кажучи, наука полі­цейського права замість дослідження владовідносин зосередилася на дослі­дженні правовідносин, які, на відміну від попередніх, мали не вертикальний, а го­ризонтальний характер і, як наслідок, регулювалися вже не поліцейським, а ад­міністративним правом, яке й прийшло на зміну першому. Однак тут варто під­креслити, що поліцейське право не зни­кло, як іноді стверджується у літературі. Воно зазнало змістовних змін, пов’язаних із звуженням сфери його регулювання. Норми поліцейського права відтепер мали визначати діяльність поліції лише у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки. Проте тут необ­хідно розуміти, що зазначена тенденція мала місце лише у теорії, тоді як на рівні російської законодавчої практики полі­цейське право так і залишилося правом безмежного державного панування над життям приватних осіб.

Подальший розвиток вітчизняного законодавства та правової науки, який розпочався після 1917 р. та закінчився наприкінці ХХ ст., ознаменував собою категоричну відмову від поліцейського права, оскільки вважалося, що поліцей­ське право є надбанням виключно бур­жуазної правової думки та буржуазної правотворчості і не може мати місця у радянській системі права. Слід заува­жити, що ця теза так міцно «засіла» у го­ловах вітчизняних науковців, що їх пере­важна більшість продовжує ставитися до поліцейського права як до інфекції, яку за будь-яких умов та будь-якими силами треба стримати, не дати закріпитися у межах вітчизняної правової теорії та законодавства. Одним із доказів подібно­го ставлення до поліцейського права є майже повне ігнорування даної про­блематики на сторінках вітчизняних на­укових видань.

Проте чи є така наукова «обереж­ність» щодо поліцейського права виправ­даною? На наш погляд, ні. Це пов’язано з наступним. По-перше, вивчення зару­біжного досвіду показує, що обов’язковим елементом системи права будь-якої су­часної демократичної та правової держа­ви є поліцейське право. Відповідно мож­на зробити висновок, що поліцейське право не може бути перешкодою для функціонування сучасної держави. По­друге, аналіз розвитку правоохоронних систем країн, які утворювали СРСР, по­казує, що більшість із них відмовилися від інституту міліції, замінивши його ін­ститутом поліції, що відповідно актуа­лізувало дослідження поліцейського пра­ва. По-третє, не можна забувати також і про євроінтеграційні плани України, яка взяла на себе зобов’язання привести власну правову систему у відповідність до правової системи Європейського Со­юзу, одним з елементів якої є поліцейське право.

Виходячи з викладеного, перед укра­їнською правовою наукою постає важли­ве завдання, пов’язане з переосмислен­ням місця і ролі поліцейського права у сучасній демократичній та правовій державі. У межах даної статті ставимо за мету довести необхідність реанімування поліцейського права та включення його у систему українського права.

Аналіз сучасної правової літератури показує, що проблематикою поліцей­ського права нині цікавиться лише не­велика група вчених-правознавців, при­чому серед її представників переважають російські автори (І. Антонов, К. Бель - ський, Б. Єлісеєв, І. Кучеров, М. Лошиць - кий, Ю. Соловей та ін.). На мій погляд, найбільш повно на сьогодні питання по­ліцейського права вивчені К. С. Бель - ським [2]. Він абсолютно точно та чітко показав значення поліції та поліцейсько­го права для сучасної держави, яке по­лягає у тому, що останні є обов’язковими елементами, без яких неможливе існу­вання правової держави. «Слід пам’ята­ти, — пише К. С. Бельський, — що право­ва держава розвивається разом із фор­муванням громадянського суспільства і є фактором удосконалення цього сус­пільства, забезпечуючи його безпеку. Громадянське суспільство — це суспіль­ство, яке завершує своє формування у межах правової держави з її ідеями прі­оритету права, єдності права та закону, верховенства закону і достатньо сильно­го, кваліфікованого та підпорядкованого закону поліцейського апарату» [2, с. 123]. Відзначимо, однак, що викладена теза не нова, її можна зустріти ще у працях Отто Майєра, які побачили світ наприкінці ХІХ — на початку ХХ ст. Більш ніж сто років тому видатний німецький вчений писав, що формування правової держави викликає принципові зміни у діяльності поліції, яка, будучи частиною адміністра­ції, вже не може застосовувати свої при­мусові заходи без законодавчого підґрун­тя, зосередженого у нормах поліцейсько­го права [3, с. 206].

Отже, поліція є необхідною ланкою публічної адміністрації, покликаною у спеціальній формі, через застосування примусових заходів, заснованих виключ­но на законних підставах, забезпечувати та охороняти громадський порядок та громадську безпеку. Завдання поліції по­лягає у тому, щоб гарантувати приват­ним особам так зване відчуття безпеки, що є одним із найвагоміших здобутків правової держави. Чим впевненіше та безпечніше почувають себе громадяни, тим стабільніша держава. Саме з огляду на це питання підвищення відчуття без­пеки постійно перебуває у полі зору ке­рівництва розвинутих європейських країн, яке неодмінно пов’язує його з ро­ботою саме поліції.

Чи узгоджуються викладені вище думки із завданнями Української держа­ви та чинним законодавством? Безпереч­но, так!

Адже наша держава взяла на себе ряд надзвичайно важливих та принципових зобов’язань перед українським народом. Зокрема, у ст. 3 Основного Закону про­голошено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і без­пека визнаються в Україні найвищою со­ціальною цінністю. Права і свободи лю­дини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і сво­бод людини є головним обов’язком дер­жави [4]. Але хто і яким чином має реа­лізовувати ці зобов’язання? Відповідь можна знайти у ч. 3 ст. 17 Конституції України, де наголошено, що забезпечен­ня державної безпеки і захист державно­го кордону України покладаються на від­повідні військові формування та право­охоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Отже, визначальна роль у про­цесі охорони людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і без­пеки належить правоохоронним орга­нам, діяльність яких має регулюватися виключно законом.

Огляд чинного законодавства Украї­ни показує, що нині у нашій державі іс­нує велика кількість нормативних актів, які встановлюють правові засади та по­рядок діяльності правоохоронних орга­нів, визначальне місце у системі яких займає міліція. Це пов’язано насамперед з кількістю та різноманітністю завдань, які покладаються на неї, що загалом від повідає європейським та світовим стан­дартам. Але принципового значення на­буває досконалість законодавства сто­совно діяльності міліції. Адже якщо за­конодавство про діяльність міліції не буде ґрунтуватися на принципах верхо­венства права, не буде пронизане ідеями пріоритету прав та свобод особи, то мілі­ція ніколи не стане поборником права та закону.

Тому нормативні акти, які регулюють діяльність міліції, мають постійно зна­ходитися у полі зору як суб’єктів право - творчості, так і науковців, які повинні стежити за їх відповідністю основним засадам функціонування правової дер­жави та очікуванням суспільства, роз­робляти та впроваджувати у життя нові, більш сучасні та більш демократичні ме­ханізми функціонування міліції. Однак системно й послідовно це завдання може бути вирішено лише у тому разі, коли названі нормативні акти будуть чітко відмежовані від інших правових актів, які регулюють діяльність публічної адмі­ністрації. Тобто нормативні акти щодо діяльності міліції мають скласти само­стійний предмет науково-теоретичного аналізу, що може бути досягнуто шляхом виділення у системі українського права поліцейського права.

Розмови про місце тієї або іншої га­лузі права у системі вітчизняного права зазвичай традиційно розпочинаються з окреслення її предмета та методу пра­вового регулювання [5]. Проте, як ми вже доводили [див., напр.: 6, с. 329-332], на­звані критерії не можуть бути основою для виділення у системі права окремих складових елементів, оскільки розме­жування галузей права на їх підставі не уявляється можливим. З огляду на це га­лузі публічного права можуть бути роз­межовані на підставі функцій, які вико­нуються публічною адміністрацією. Кожна така функція вимагає відповідно окремого правового забезпечення, оскільки, як випливає із ч. 2 ст. 19 Кон­ституції України, органи державної вла­ди, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спо­сіб, що передбачені Конституцією та за­конами України. Виконання тієї або ін­шої публічної функції здійснюється пев­ними суб’єктами, які є частиною публіч­ної адміністрації, тож останні повинні мати у своєму розпорядженні, так би мо­вити, відповідні правила поведінки, які й утворюють окремі галузі публічного права.

Виконання публічної функції, пов’я­заної з охороною громадського порядку та громадської безпеки, захистом грома­дян від злочинних посягань, розшуком злочинців та розкриттям злочинів, по­передженням правопорушень, здійсню­ється міліцією, яка у своїй діяльності керується нормами поліцейського права. Однак поліцейського права як науково - теоретичної конструкції в Україні не іс­нує. Натомість ми маємо численні, роз­різнені і не пов’язані між собою загаль­ними принципами нормативні акти, які визначають певні аспекти, напрямки функціонування міліції. І не буде пере­більшенням, якщо ми скажемо, що ані працівники міліції, ані громадяни не ма­ють чіткого уявлення про те, що це за акти, скільки їх, як далеко поширюється їх регулюючий вплив. У першу чергу такі системні знання мають бути отримані у вищих навчальних закладах юридично­го профілю. Однак щодо цього у нас є об­ґрунтовані сумніви, оскільки у навчаль­них планах з підготовки бакалаврів та магістрів немає однойменної навчальної дисципліни. Наші опоненти напевне зга­дають про адміністративне право. Так, у межах вивчення його Особливої части­ни розглядаються питання державного управління в адміністративно-політич­ній сфері. Але за сучасних підходів до викладання Особливої частини адміні­стративного права, представленої вели­чезною кількістю нормативних актів, студент може встигнути прочитати лише їх назви. Однак навіть у разі підвищеної зацікавленості питаннями правового ре­гулювання діяльності міліції студенту


навряд чи вдасться у них розібратися, бо в жодному сучасному підручнику з адмі­ністративного права його аналізу не при­ділена належна увага. Як наслідок, поза увагою науковців залишені також і тео­ретичні питання, які мають значення для пізнання сутності діяльності міліції. Ти­повим прикладом тут може бути ситуа­ція з науковим опрацюванням категорії «громадський порядок», навколо якої будується не тільки все законодавство про міліцію, але і її діяльність як така. Адже відповідно до ст. 2 Закону України «Про міліцію» [7] охорона і забезпечен­ня громадського порядку є одним із ос­новних завдань міліції. Інакше кажучи, міліція повинна та має право розпочина­ти свою діяльність лише там, де має міс­це порушення громадського порядку. З огляду на це категорія «громадський порядок» мала би стати предметом де­тального вивчення. Проте, як показав аналіз літератури з адміністративного права, термін «громадський порядок» зустрічається на її сторінках без будь - яких пояснень. Так, наприклад, в одному з підручників з адміністративного права зазначено, що адміністративно-при­мусові заходи можуть застосовуватися не тільки у зв’язку із вчиненням право­порушень, а й за їх відсутності, коли не­обхідно їх попередити або забезпечити громадський порядок і громадську без­пеку під час різних надзвичайних ситуа­цій (стихійного лиха, епідемій, епізоотій, аварій, катастроф тощо). Проте роз’яс­нень з приводу названої нами категорії не надано ані тут, ані на наступних сто­рінках роботи [8, с. 413].

Пояснити таку ситуацію можна лише тим, що поліцейське право (сукупність правових актів, які регулюють діяль­ність міліції та визначають її взаємовід­носини з приватними особами) не роз­глядається як цілісний предмет науко­вого аналізу. Його дослідження, або точніше, дослідження окремих право­вих актів, що регулюють діяльність мілі­ції, проводяться безсистемно і геть не­послідовно. Автори, які займаються даною проблематикою, орієнтуються на вирішення окремих, приватних завдань, не прагнучи до побудови завершеної наукової конструкції.

Принципово інша ситуація з дослі­дженням поліцейського права в європей­ських країнах. Поліцейське право тут вважається однією з найважливіших га­лузей публічного права, яка відповідно вивчається та досліджується на одному рівні з конституційним, цивільним або адміністративним правом. Підручники та дисертаційні дослідження з поліцей­ського права є важливим складовим еле­ментом наукових здобутків європейських вчених, для яких, до речі, питання гро­мадського порядку вже не є фактично питанням, оскільки глибина його ви­вчення не поступається глибині науко­вого дослідження таких категорій, як ад­міністративний акт або адміністратив­ний договір [9].

Гадаємо, все викладене дає підстави твердити про нагальну необхідність ви­знання поліцейського права самостійною галуззю українського права. Без цього кроку нам не вдасться просунутися у на­прямку створення такої системи норма­тивних актів про діяльність міліції, яка б відповідала сучасним світовим та євро­пейським стандартам. Виділення полі­цейського права сприятиме активізації відповідних наукових досліджень, спря­мованих на вивчення окремих його ін­ститутів та підінститутів. Безумовно, це позитивно позначиться також і на рівні вивчення поліцейського права студента­ми цивільних вищих навчальних закла­дів юридичного профілю, а головне — спеціалізованих навчальних закладів, які якраз і готують майбутніх працівників міліції. Відтак логічним наступним кро­ком є створення у вищих навчальних за­кладах системи МВС України одноймен­них кафедр, які мають прийти на зміну кафедрам адміністративної діяльності ОВС. Цілком очевидно, що зазначений процес значно активізувався б з вирі­шенням питання про перейменування міліції в поліцію.


Література ____________________________________________________________

1. Левитский В. Ф. Предмет, задача и метод науки полицейского права / В. Ф. Левитский. - Харьков : Тип. А. Дарре, 1894. - 25 с.

2. Бельский К. С. Полицейское право : лекцион. курс / К. С. Бельский ; под ред. А. В. Куракина. - М. : Дело и Сервис, 2004. - 816 с.

3. Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. - Verlag von Duncker & Humbold. - Berlin, 1924. - 382 s.

4. Конституція України // Відом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

5. Антонов И. П. Полицейское право: быть или не быть? / И. П. Антонов // Юрид. образование и на­ука. - 2001. - № 3. - С. 34-38.

6. Мельник Р. С. Система адміністративного права України : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Мель­ник Роман Сергійович ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. - Х., 2010. - 415 с.

7. Про міліцію : Закон України від 25.12.1990 р. № 583-XII // Відом. Верхов. Ради УРСР. - 1991. - № 4. - Ст. 20.

8. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / редкол.: В. Б. Авер’янов (голова). - К. : Юрид. думка, 2004 - . - Т. 1. Загальна частина. - 2004. - 584 с.

9. Мельник Р. С. Поняття «громадська безпека» і «громадський порядок» у німецькій та українській науці і законодавстві / Р. С. Мельник // Право і безпека. - 2009. - № 2. - С. 24-30.