joomla
СИСТЕМА СУБ’ЄКТІВ УПРАВЛІННЯ ЛІСОВИМ ФОНДОМ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
Юрист України

УДК342.951:630*56 Г. А. Гончаренко

асистент кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національ­ного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого»

Стаття присвячена дослідженню суб’єктів управління лісовим фондом України на осно­ві новітніх змін у законодавстві, пов’язаних із проведенням адміністративної реформи в країні. Розглянуті різні підходи до класифікації та запропоновано авторський варіант класифікації суб’єктів управління лісовим фондом України.

Ключові слова: лісовий фонд України, суб’єкт управління, суб’єкти управління лісовим фондом України.

Статья посвящена исследованию субъектов управления лесным фондом Украины на основе новейших изменений в законодательстве, связанных с проведением административ­ной реформы в стране. Рассмотрены различные подходы к классификации и предложен авторский вариант классификации субъектов управления лесным фондом Украины.

Ключевые слова: лесной фонд Украины, субъект управления, субъекты управления лесным фондом Украины.

To article dedicated to the research of Ukrainian forest fund subjects management based on the latest changes in legislation related to administrative reform in the country. The divers approaches to the classification have been considered and the author’s variant of classification of Ukrainian forest fund subjects has been proposed.

Key words: Forest Fund of Ukraine, subject of management, the subjects of forest fund of Ukraine management.



Сучасний демократичний напрям розвитку суспільних відносин в Україні одночасно змінює підходи і до організа­ції діяльності владних інститутів, від ефективної роботи яких залежить стан управління економічними, соціальними та політичними процесами в суспільстві. Це зумовило започаткування проведення ряду досліджень щодо відносин, які скла­даються між органами влади на різних рівнях управління та в їх внутрішньому середовищі.

Питання формування і реалізації від­носин у сфері державного управління до­сліджувалося науковцями у галузі права, психології, соціології та управління. У різ­ні часи їх окремі аспекти розглядали

В. Авер’янов, Г. Атаманчук, В. Афанасьєв, Д. Бахрах, Ю. Битяк, М. Вебер, Н. Матю - хіна, Н. Мельтюхова, Н. Нижник, Г. Одін - цова, Г. Петров, Ю. Тихомиров та ін. На­уковий інтерес до цієї проблематики останніми роками лише зростає.

На тлі перетворень в українському конституціоналізмі нагальною є пробле­ма приведення управлінської системи (зокрема, її основних компонентів - суб’єктів управління, керуючого впливу, об’єктів управління) у відповідність із проведеними реформами [1, с. 73]. Стрімке впровадження в Україні адміні­стративної реформи робить нагальною проблему чіткого визначення компетен­ції, структури та інших особливостей суб’єкта управління, у даному випадку лісового фонду України.

Загальновідомо, що будь-яку систе­му, яка самоуправляється, можна роз­глянути в єдності двох підсистем: суб’єкта (керуючої підсистеми) та об’єкта управління (керованої підсистеми), які постійно взаємодіють. У системі держав­ного управління суб’єкт управління може бути представлений органом вла­ди, установою, підрозділом апарату управління чи посадовою особою, які виробляють і ухвалюють державно - управлінські рішення щодо здійснення цілеспрямованого керуючого впливу на підпорядковані об’єкти управління з ме­тою зміни їх стану або поведінки чи ре­гулювання певних процесів і відносин у різних сферах суспільної життєдіяль­ності. А об’єктом державного управління може бути суспільство в цілому, адміні­стративно-територіальні утворення, процеси, відносини у різних галузях, сферах діяльності, організації, колекти­ви, окрема людина, на які спрямована керуюча, організуюча та контролююча діяльність відповідних суб’єктів управ­ління [2, с. 48].

Формулювання поняття «суб’єкт управління» становить собою підґрунтя для поглибленого вивчення ієрархії (кла­сифікації) цих суб’єктів, оскільки чітке вирішення питання систематизації до­зволяє адекватно визначити функції та статус органів влади, недержавних утво­рень, оптимізувати їх неякісну кількість і на такій основі раціоналізувати право­відносини з іншими групами суб’єктів [1, с. 73] управління лісовим фондом України.

Для чіткого розмежування суб’єктів управління лісовим фондом України та уточнення системи таких суб’єктів, необ­хідно дослідити такі загальні поняття, як «суб’єкт» та «система».

Поняття «суб’єкт» у тлумачному слов­нику української мови визначається як:

а) істота, здатна до пізнання навколиш­нього світу, об’єктивної дійсності й до цілеспрямованої діяльності; б) особа, група осіб, організація, яким належить активна роль у певному процесі, акті;

в) особа або організація як носій певних прав та обов’язків [3, с. 578].

Природу суб’єкта юридичної діяль­ності, на думку В. М. Карташова, необ­хідно досліджувати як мінімум з трьох позицій: в організаційно-структурному плані, на рівні трудового колективу та у персонально-особистісному аспекті з врахуванням виконуваних ним про­фесійних функцій. На думку вченого, в організаційно-структурному плані, суб’єкт юридичної діяльності являє со­бою утворені і діючі у встановленому по­рядку, наділені державно-владними пов­новаженнями органи, установи з їхніми внутрішніми підрозділами і зв’язками, що виконують відповідні публічні за­вдання і функції [4, с. 53].

Розглянемо і визначення системи, якою є сукупність взаємопов’язаних еле­ментів, функціонуючих як дещо єдине, цілісне. Енциклопедичне визначення по­няття «система» трактується як внутріш- ньовпорядкована структура елементів, яка становить цілісність, сукупність ор­ганізаційних засад, норм та правил, обов’язкових для певної галузі [5].

Цілісність «системи», яка забезпечу­ється особливими зв’язками між її еле­ментами, обґрунтовує наявність у систе­ми властивостей та якостей, які не при­таманні її окремим елементам.

Аналіз законодавства щодо управлін­ня природними ресурсами в Україні і, зокрема, лісовим фондом та сучасна практика його застосування дозволяє визначити масив таких суб’єктів управ­ління лісовим фондом України:

1) Президент України;

2) Верховна Рада України;

3) Кабінет Міністрів України;

4) міністерства:

- Міністерство аграрної політики і продовольства України;

- Міністерство екології і природних ресурсів;

5) центральні органи виконавчої вла­ди, діяльність яких спрямовується і коор­динується через відповідного міністра:

- Державне агентство лісових ре­сурсів;

- Державна екологічна інспекція;

6) правоохоронний орган, що діє у складі центрального органу виконавчої влади, - Державна лісова охорона;

7) органи АР Крим;

8) обласні та районні державні адмі­ністрації;

9) обласні, міські, сільські, селищні ради, органи самоорганізації населення;

10) науково-дослідні установи;

11) підприємства, установи, органі­зації всіх форм власності, у віданні яких перебувають об’єкти лісового фонду України;

12) громадські об’єднання.

Компетенція органу - суб’єкта управ­ління лісовим фондом України - знаходить своє відображення у повноваженнях, яки­ми конкретний власний орган наділено згідно із законодавством України.

Компетенція органів виконавчої вла­ди, як зазначав свого часу В. Б. Авер’янов, це юридичне відображення (опосеред­кування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенцій - них (або статусних) нормативно-право­вих актах шляхом закріплення цілей, за­вдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’язків, тобто дер­жавно-владних повноважень. Повнова­ження вказують на те, які права та обов’язки має орган виконавчої влади для вирішення окреслених компетенцією цілей і завдань. У нормативно-правових актах, що закріплюють повноваження органів виконавчої влади, поряд із тер­мінами «право» і «обов’язок», викорис­товуються терміни «завдання», «функ­ції», «зобов’язання», «відповідальність». До того ж закріплюються певні принци­пи і процедури, які встановлюють по­рядок здійснення наданих органам по­вноважень [6, с. 264].

Розглянемо такий підхід до класифі­кації суб’єктів управління лісовим фон­дом України, в основі якого лежить кон­ституційне розмежування державної влади, основні елементи або обґрунту­вання якого мали місце в працях вче­них Ю. Тодики, В. Федоренка, В. Пого - рілка, А. Медушевського та ін.

Конституція України, зокрема ст. 6, закріплює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на за­конодавчу, виконавчу та судову. Здійсню­ють свої повноваження органи законодав­чої, виконавчої та судової влади у вста­новлених Конституцією України межах і відповідно до законів України. Таким чином, відповідно до положень Основно­го Закону України, система суб’єктів по­діляється на:

І. Систему органів державної влади:

1. Глава держави - Президент України.

2. Орган законодавчої влади - Верхов­на Рада України.

3. Органи виконавчої влади:

3.1. Кабінет Міністрів України - ви­щий орган в системі органів виконавчої влади.

3.2. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (служби, агент­ства, інспекції) та центральні органи ви­конавчої влади зі спеціальним статусом.

3.3. Місцеві органи виконавчої вла­ди - місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних орга­нів виконавчої влади.

4. Система державних органів судової влади.

II. Систему органів влади Автоном­ної Республіки Крим (далі - АР Крим):

1. Представницький орган автоно­мії - Верховна Рада АР Крим.

2. Органи виконавчої влади авто­номії:

2.1. Рада міністрів АР Крим - вищий виконавчий орган загальної компетенції автономії.

2.2. Міністерства і Республіканські комітети - центральні органи виконавчої влади автономії.

III. Систему органів місцевого само­врядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування:

1.1 Сільські, селищні, міські ради - органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади.

1.2. Районні й обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

1. 3 Районні в містах ради - представ­ницькі органи місцевого самоврядуван­ня, що можуть створюватись за рішен­ням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого само­врядування - виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші виконавчі органи, які створюються радами.

3. Органи самоорганізації населення, що можуть створюватись за ініціативою жителів.

Конституція України розмежовує ор­гани влади на органи державної влади та місцевого самоврядування [7, с. 44-45].

Поряд з цим зазначимо, що інститут президентства в Україні має так зване «на­скрізне значення» щодо гілок влади. Ста­тус Президента не уособлюється жодною гілкою влади. Президент є главою держа­ви зі значними компетенційними пере­вагами щодо виконавчої влади; глава дер­жави має відношення до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції), але він не віднесений до неї структурно, тобто як окрема ланка системи органів виконавчої влади [8, с. 251-252].

Крім того, інші перераховані органи можна віднести до суб’єктів управління умовно, оскільки деякі з них (Верховна Рада України та Верховна Рада АР Крим) безпосередньо лісовим фондом не керу­ють, а впливають на нього, здійснюючи функції держави в цілому.

Через призму аналізу норм Консти­туції України, суб’єктів управління лісо­вим фондом України можна класифіку­вати і таким чином:

- залежно від того, чиї і ким пред­ставляються інтереси у суспільних від­носинах:

а) державні органи (органи виконав­чої влади);

б) недержавні органи (органи місце­вого самоврядування, приватний сек­тор - громадяни та юридичні особи України, які є суб’єктами права приват­ної власності на ліси);

в) громадські об’єднання.

- за внутрішньою побудовою:

а) одноособові (Президент України);

б) колегіальні (Кабінет Міністрів).

В основу систематизації органів ви­конавчої влади, окрім «конституційної» класифікації, можуть бути покладені і інші критерії: 1) обсяг, зміст і характер компетенції органів; 2) територіальний масштаб їх діяльності; 3) порядок вирі­шення підвідомчих питань; 4) становище та місце в системі органів (підлеглість органів між собою); 5) порядок утворен­ня тощо.

Суб’єкти управління лісовим фондом України залежно від обсягу наділеної компетенції поділяються на:

- органи загальної компетенції;

- органи галузевої компетенції [9].

До органів загальної компетенції від­носять ті органи, які в межах підвідомчої їм території здійснюють державне управ­ління та координацію усіх або більшості підпорядкованих або підконтрольних їм органів галузевої чи функціональної компетенції. Поряд із загальними, вони здійснюють повноваження із забезпечен­ня раціонального використання, охоро­ни і керівництва лісовим фондом Украї­ни. До цих органів належать: Президент України, Кабінет міністрів України, Рада міністрів АР Крим, місцеві державні ад­міністрації, органи місцевого самовряду­вання.

У відповідному секторі (в нашому ви­падку це лісовий фонд України) реаліза­ція державної політики покладається на органи галузевої компетенції. А під га­луззю управління розуміється поєднан­ня об’єктів управління під керівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їх географічного розташування; сис­тема різноманітних ланок і відносин, пов’язаних з управлінням відповідною групою родинних об’єктів, об’єднаних за їх практичним призначенням [10, с. 227]. Так, органами галузевої компетенції є мі­ністерства, інші центральні органи ви­конавчої влади з урахуванням підпоряд­ кованих їм підприємств, установ та структур (Міністерство аграрної політи­ки і продовольства України; Міністер­ство екології і природних ресурсів; Дер­жавне агентство лісових ресурсів); міс­цеві органи цих міністерств і інших цен­тральних органів виконавчої влади.

З урахуванням швидкого просування у сучасний період давно проголошеної в Україні адміністративної реформи, за­конодавчого закріплення змін, у першу чергу на центральному рівні, які потім охоплюють всі наступні рівні системи органів державного управління в цілому і управління лісовим фондом зокрема, автором пропонується застосування та­кого підходу до класифікації, який вра­ховує новітні зміни розподілу функцій в системі органів виконавчої влади.

Так, у грудні 2010 р. з метою оптимі - зації системи центральних органів ви­конавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату і ви­трат на його утримання та підвищення ефективності державного управління, Президентом України було видано указ № 1085/2010 «Про оптимізацію цен­тральних органів виконавчої влади».

Указаний нормативно-правовий акт докорінно змінив систему органів вико­навчої влади, включаючи, звісно, систему органів державного управління лісовим фондом України. Прийнята на виконан­ня вказаного указу низка нормативно - правових актів, зокрема, укази Прези­дента України від 13.04.2011 № 452/2011 «Про Положення про Міністерство еко­логії та природних ресурсів України», від 13.04.2011 № 458/2011 «Про Положення про Державне агентство лісових ресурсів України», від 23.04.2011 № 500/2011 «Про Міністерство аграрної політики та про­довольства України»; Постанови Кабіне­ту Міністрів України від 25.05.2011 № 563 «Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади», від 28.12.2011 № 1364 «Про утво­рення територіальних органів Держав­ного агентства лісових ресурсів та вне­сення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», вирізняє органи, що формують державну політику у сфері лі­сових відносин (на загальнодержавному та галузевому рівнях), і органи, що реа­лізують державну політику у сфері лісо­вих відносин. Таким чином, нами пропо­нується наступна нова класифікація суб’єктів управління лісовим фондом України:

I. Державну політику в сфері управ­ління лісовим фондом формують:

- Президент України;

- Верховна Рада України;

- Кабінет Міністрів України.

II. Державну політику в сфері управ­ління лісовим фондом формують на га­лузевому рівні та реалізують (тобто - подвійні функції) такі державні органи:

- Міністерство аграрної політики і продовольства України;

- Міністерство екології і природних ресурсів;

- Державне агентство лісових ресурсів;

- Державна екологічна інспекція.

III. Інші органи державного управ­ління, що мають повноваження щодо реалізації державної політики в сфері управління лісовим фондом:

- територіальні органи виконавчої влади;

- інші державні органи.

IV. Суб’єкти недержавного управління

- органи місцевого самоврядування;

- громадські об’єднання.

До проблемних аспектів, які супро­воджують проведення адміністративної реформи, доцільно віднести обговорю­вані серед юристів певні суперечності щодо дотримання принципу верховен­ства закону у системі нормативно-право­вих актів, що визначають правові засади організації та функціонування органів виконавчої влади.

Так, із виданням Президентом Украї­ни Указу № 1085/2010 «Про оптимізацію центральних органів виконавчої влади» постало питання про необхідність вне­сення змін до актів законодавства, що ви­пливають із цього указу. Окрім підзакон - них актів була нагальна потреба щодо вдосконалення законодавчого регулюван­ня відносин, пов’язаних із виконанням функцій державного управління в галузі охорони навколишнього природного се­редовища, раціонального використання природних ресурсів органами виконавчої влади, уточнення повноважень окремих центральних органів виконавчої влади з питань реалізації державної політики у даній сфері. Зокрема, відповідні зміни необхідно було внести до Лісового кодек­су України, Водного кодексу України, за­конів України «Про охорону навколиш­нього природного середовища», «Про екологічну експертизу» та ін.

Розроблений у березні 2012 р. проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо оптимізації повноважень органів вико­навчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні)» мав на меті приведення законодавчих ак­тів України у сфері охорони навколиш­нього природного середовища у відповід­ність із Конституцією України в частині перерозподілу повноважень між Прези­дентом України та Кабінетом Міністрів України у зв’язку з проведенням адміні­стративної реформи, оптимізації розпо­ділу функцій між територіальними орга­нами Міністерства екології та природних ресурсів України та місцевими державни­ми адміністраціями.

Однак Головне юридичне управління апарату Верховної Ради України висуну­ло ряд зауважень, зокрема, «аналіз по­ложень законопроекту свідчить про те, що відповідні законодавчі акти пропо­нується фактично узгодити не з Консти­туцією та законами України, а з указами Президента України, якими затверджено систему центральних органів виконавчої влади та положення про них, тобто з під - законними актами. А саме, передбачаєть­ся перерозподіл владних повноважень шляхом формальної заміни назв окремих центральних органів виконавчої влади з метою визначення сфери, в якій ці ор­гани забезпечують формування та/або реалізують державну політику. А також передбачається перерозподілити повно­важення ліквідованих Президентом України територіальних органів Мінпри­роди України щодо управління сферою охорони навколишнього природного се­редовища та впровадження екологічної політики між місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів АР Крим, відповідними органами виконав­чої влади АР Крим з наданням цим орга­нам повноважень територіальних орга­нів Мінприроди України».

Такі законодавчі пропозиції не пов - ною мірою відповідають засадам органі­зації і діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, що встановлені ст. 6, ст. 19, п. 12 ч. 1 ст. 92 та ст. 120 Кон­ституції України. Відповідно до цих кон­ституційних приписів: «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову»; «органи законодавчої, виконавчої та судо­вої влади здійснюють повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України»; виключ­но законами України визначаються «ор­ганізація і діяльність органів виконавчої влади», «організація, повноваження і по­рядок діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України» [11].

Президент України (відповідно ст. 106 Конституції України) видає укази та розпорядження на основі та на вико­нання Конституції і законів України, а згідно з п. 15 ч. 1 цієї статті Президент України наділяється повноваженнями утворювати, реорганізовувати та лікві­довувати за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Установчі повноваження Президента України мають реалізовуватися з ураху­ванням вищенаведених норм Конститу­ції України.

Як вихід з вказаної суперечливої си­туації Головне юридичне управління апа­рату ВР України пропонує впроваджува­ти будь-які зміни в системі центральних органів виконавчої влади, з огляду на приписи ст. 102 Основного Закону Укра­їни (Президент України є гарантом до­держання Конституції України), вико­ристовуючи ст. 93, за якою Президенту України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України.

З урахуванням того, що дійсно необ­хідні зміни до Лісового кодексу України та законів України «Про охорону навко­лишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу» та ін. внесені і впроваджуються у життя, висновки про наявні правові суперечності доцільно взя­ти до уваги, а також вони можуть бути ви­користані при подальшому вирішенні ана­логічних питань, дотримуючись при цьому принципу верховенства закону у системі нормативно-правових актів, які визнача­ють правові засади організації та функціо­нування органів виконавчої влади.



Література ___________________________________________________________

1. Бевзенко В. М. Управління природно-заповідним фондом в Україні: організаційно-правові питан­ня: дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністра­тивне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / В. М. Бевзенко. - Х., 2005. - 210 с.

2. Теорія та історія державного управління: навч. посіб. / [Н. М. Мельтюхова, Г. С. Одінцова, В. Б. Дзюн - дзюк та ін.]. - К. : Вид. дім «Професіонал», 2008. - 288 с.

3. Тлумачний словник української мови/ уклад. Т В. Ковальова, Л. П. Коврига. - Х. : Синтекс, 2005. - 672 с.

4. Карташов В. Н. Юридичекая деятельность: понятие, структура, ценность / В. Н. Карташов. - Сара­тов : Изд-во Сарат. ун-та, 1989. - 218 с.

5. Універсальний словник-енциклопедія / за заг. ред. М. Поповича. - 4-те вид., виправл. і допов. - К. : ТЕКА, 2006. - С. 1432.

6. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. Т. 1. Загальна частина / за заг. ред. В. Б. Авер»янова. - К. : Юрид. думка. - 2004. - 584 с.

7. Ярмиш О. Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні : навч. посіб. / О. Н. Ярмиш,

В. О. Серьогін. - Х. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. - 672 с.

8. Органи державної влади України : монографія / за ред. В. Ф. Погорілка. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. - 592 с.

9. Адміністративне право : підручник / Ю. П. Битяк (кер. авт. кол). - Х. : Право, 2012. - 656 с.

10. Словарь административного права / кол. авт. - М. : Фонд «Прав. культура», 1999. - 320 с.

11. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні): висновок на проект Закону України (реєстр. № 10218 від 16.03.2012 р.) [Електронний ресурс]. - Режим до­ступу: http://w1.c1.rada. gov. ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=42852&pf35401=219429