joomla
ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ ГАРМОНІЗАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ДЕРЖАВ - ЧЛЕНІВ ЄС ЩОДО ІНСТИТУТУ ГРОМАДЯНСТВА
Юрист України

С. А. Янковський

здобувач кафедри державно-правових дис­циплін ФПФПСД Харківського національ­ного університету внутрішніх справ

Статтю присвячено визначенню перспектив гармонізації законодавства держав - членів ЄС щодо інституту громадянства. Досліджено політичні позиції держав - членів Союзу стосовно розвитку інституту Союзного громадянства як однієї із політичних форм подальшої європейської інтеграції. Проаналізовано проблемні аспекти встановлення у країнах ЄС загальних стандартів щодо громадянства.

Ключові слова: гармонізація, уніфікація, громадянство, Євросоюз, інтеграція, ідентичність, державність, нація.

Статья посвящена определению перспектив гармонизации законодательства государств - членов ЕС относительно института гражданства. Исследованы политические позиции государств - членов Союза относительно развития института Союзного гражданства как одной из политических форм дальнейшей европейской интеграции. Проанализированы проблемные аспекты установления в странах ЕС совместных стандартов в области гражданства.

Ключевые слова: гармонизация, унификация, гражданство, Евросоюз, интеграция, идентичность, государственность, нация.

Article is devoted to the prospects for harmonization of legislation of member states to institute citizenship. Studies of political positions of the Member States of the Union regarding the development of the Institute of Union citizenship as one of the political forms of further European integration. Analyzed the problematic aspects of the establishment in the EU common standards of citizenship.

Key words: harmonization, unification, citizenship, European Union, integration, identity, state, nation.


Співробітництво щодо регулювання питань європейського громадянства на­було особливого значення ще до утво­рення Європейського Союзу. Не без впливу федералістських настроїв про громадянство заговорили як про символ нового стану інтеграції. Це справді без­прецедентний крок в історії як інституту громадянства, так і міждержавних струк­тур. Жодна з регіональних організацій, що існують у світі, не кажучи вже про міжнародну організацію класичного зраз­ка, не знає громадянства на практиці і не визнає його юридично, а інститут грома­дянства квазіфедеративного об’єднання інтеграційного типу взагалі є новелою у теорії міжнародного публічного права. Тим більше що «громадянство - один із найважливіших атрибутів державності, виражений у взаємних правах та обов’язках людини і держави» [1, с. 99], яким держави - члени Союзу по суті фор­мально поділились між собою.

З огляду на те, що однією із необхід­них умов асоціації України з ЄС є на­ближення її законодавства до правової системи ЄС, актуальність дослідження процесу гармонізації національного за­конодавства країн - членів ЄС щодо гро­мадянства та виявлення закономірнос­тей і проблем цього процесу видається безсумнівною.

Питання гармонізації національного законодавства держав - членів ЄС щодо громадянства вивчали М. Л. Ентін, Л. Д. Тимченко, С. Ю. Кашкін, Є. А. Смирнова, П. Вейс, М. Фуше, Дж. Пайнтер, Я. Броунлі, С. В. Черниченко та інші вчені.

Як відомо, ідея встановлення грома­дянства в співтовариствах не нова. Вона була предметом дискусій про природу співтовариств, що проводилися ще з часу підготовки Римських договорів 1957 р. [2]. У самих установчих договорах про­голошувався намір створити в Європі Союз народів, що давало підставу для підходу до співтовариств з позиції люд­ського виміру і вказувало на необхідність вироблення та узгодження політик держав-членів з даної проблематики. У цей час Співтовариства, по суті хоч і неформально, приєдналися до Європей­ської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р. [3], що лише сприяло стандартизації підходів до пра­вового статусу особи в Європі. Увага до концепції громадянства стала виявляти­ся знову у 70-х рр., коли популярність отримало гасло «Європа громадян». Зо­крема, як важливі віхи на шляху від гро­мадян Європи до громадянства ЄС мож­на згадати Копенгагенську декларацію 1973 р. про Європейську ідентичність [4], що посилається на колективні цін­ності представницької демократії, грома­дянських прав і верховенство закону; звіт Тіндемана 1975 р. [5] та ін.

У 1984 р. Європейська Рада під час зустрічі у Фонтенбло акцентувала увагу на важливості розвитку європейських конструкцій на базі визнання європей­ської ідентичності людьми, залученими в цей процес. Привести до збільшення ефективності цього процесу могло б прий­няття спільних цінностей, відображе­них у правових актах Співтовариства.

Значним кроком у розвитку європей­ського співробітництва і гармонізації за­конодавства країн - членів Євросоюзу у галузі врегулювання правового статусу особи стало проголошення Маастрихт­ським договором самого принципу гро­мадянства ЄС як такого (ст. 8) і його по­дальше впровадження. Проте цей прин­цип потребував конкретизації і перш за все у відповіді на питання про те, хто вважається громадянином Союзу. Ви­ражаючи побажання держав - членів ЄС, у Договорі дано уточнення, що ним є кожна особа, що має громадянство держави-члена. Проте тут же поставало питання - як визначати наявність такого громадянства в осіб, котрі проживають у Європі. Оскільки статті Договору не містили належної відповіді, як додаток до Договору було прийнято Декларацію про громадянство держави-члена.

За своєю суттю Декларація є відси­ланням до національного права і резуль­татом певного компромісу держав - членів Євросоюзу щодо інституту громадянства інтеграційного об’єднання (а у подаль­шому і квазіфедерації). У даному доку­менті встановлено, що питання про гро­мадянство індивіда регулюється виключ­но правом відповідної держави-члена: «.скрізь, де в Договорі, що засновує Єв­ропейський Союз, зроблені посилання на громадян держав-членів, питання про те, чи має дана особа громадянство якої - небудь держави-члена, вирішується ви­ключно на основі національного законо­давства відповідної держави-члена. Дер­жави, що входять в Європейський Союз, можуть заявити в порядку інформації, кого слід розглядати їх громадянами, ви­ходячи з цілей Союзу, за допомогою де­кларації, переданої на зберігання в апа­рат Головування (в Європейському Со­юзі), і можуть при необхідності вносити поправку в будь-яку таку декларацію» [6]. Цей принцип вперше було застосо­вано в рішенні Європейського Суду у справі МісЬеІейі (С396/90 від 07.07.1992). У зазначеному випадку особа, яка воло­діє подвійним громадянством - держави - члена ЄС (Італії) і третьої країни (Арген­тини) - була визнана такою, що володіє статусом громадянина ЄС по відношен­ню до іншої держави-члена (Іспанії).

Амстердамський договір, у свою чер­гу, також підтвердив зазначене співвід­ношення національного та союзного гро­мадянства: «Громадянство Європейсько­го Союзу доповнює, а не підміняє націо­нальне громадянство» [7]. По суті, саме Амстердамський договір формально за­кріпив свого роду «ієрархію» загально­європейського та національного грома­дянств. Тут важливо згадати про засте­реження Амстердамського договору. Європейська рада ще в Бірмінгемській декларації 1992 р. визначила сутність єв­ропейського громадянства наступним чином: «Громадянство Союзу надає на­шим громадянам додаткові права і за­хист, не підміняючи ніяким чином на­ціонального громадянства» [8, с. 114].

Як відзначали бельгійські правознав­ці Е. Смайтер і К. Ленерт, створення «громадянства Союзу» (статті 8-8е До­говору про ЄС) суть метод, використа­ний для зміцнення демократичної легі - тимності Європейського Союзу. Побою­вання, що в довгостроковій перспективі це може призвести до переміщення со­ціальної лояльності з національного на наднаціональний рівень, стало безпосе­редньою причиною Бірмінгемської де­кларації, яка встановлює, що громадян­ство Союзу не підміняє національне гро­мадянство, а лише доповнює його. Через чотири роки це положення було юридич­но закріплено у новій, амстердамській редакції Договору про Європейське спів­товариство (ст. 17).

У той же час, незважаючи на гадану повну залежність єдиного громадянства від національного, тісний правовий зв’язок громадянина і Європейського Союзу, за справедливим зауваженням Є. С. Смирнової, є абсолютною реальністю і причиною того, що норми права Євро­пейського Союзу мають пряму дію [9, с. 43]. Громадяни безпосередньо наділя­ються правами і обов’язками, які підля­гають охороні з боку інститутів Європей­ського Союзу та країн-членів, причому особливість цього зв’язку така, що норми системи права Європейського Союзу ма­ють пріоритет щодо національного за­конодавства кожної держави - члена Єв­ропейського Союзу. Таким чином, хоча громадянство, як і раніше, вважається пи­танням, яке держави-члени вільно мо­жуть вирішувати в рамках міжнародного права, ця свобода в той же час обмежена інтересами інших держав - членів Союзу. Це твердження добре ілюструє, напри - клад, той факт, що стосовно питання про надання громадянства значній кількості осіб (що може бути наслідком територі­альних змін, або при вирішенні міграцій­них проблем) існують певні обмеження і погоджувальні процедури для держав - членів Європейського Союзу, позаяк рі­шення зазначеного питання буде мати певні наслідки для інших держав.

За всіма юридичними канонами гро­мадянство означає, що громадянин Со­юзу, з одного боку, володіє всіма правами, що випливають з Договору, а з іншого - повинен виконувати покладені на нього обов’язки. У Договорі права, свободи і обов’язки не складають окремого розді­лу, вони регулюються в основному за сфе­рами діяльності Союзу, але у зв’язку з трактуванням питання про громадян­ство виділяються в окремі нові положен­ня, спільні для всіх громадян ЄС, а отже, і громадян кожної із країн ЄС.

Перш за все розширяються права і сво­боди у сфері пересування в межах Євро­пейського Союзу. Кожному громадянину Союзу забезпечується право вільно пере­суватися і постійно проживати на терито­рії держав-членів з урахуванням обмежень і умов, передбачених Маастрихтським до­говором, і відповідно до положень, прий­нятих для його здійснення.

Слід зазначити, що спочатку в основі прав і свобод у сфері пересування в ме­жах Європейського Союзу лежала досить прагматична, економічна мета: забезпе­чення працевлаштування і свободи пере­сування працівників.

Підтвердженням цього може бути той факт, що користуватися свободою пере­сування згідно з Договором про Європей­ське Економічне Співтовариство можуть лише громадяни держав-членів. Вона не надається громадянам третіх держав та особам без громадянства навіть за умови наявності постійного місця проживання на території Європейського Союзу.

Проте з плином часу, зі зростанням міграційних потоків (особливо з держав - нечленів ЄС) питання регулювання мігра­ції набули актуальності, гостроти. Кіль­кісно міграція зростала, а новоприбульці почали активніше відстоювати свої права і свободи. В окремих країнах ЄС це ви­кликало антиіммігрантські настрої серед місцевого населення, тому уряди змушені були запроваджувати обмежувальні за­ходи. Постала гостра необхідність про­вести розмежування між правами на сво­боду пересування власних громадян, на отримання захисту від переслідувань по - шукачів притулку та власне імміграцією.

Співробітництво між державами - членами ЄС у сфері регулювання іммі­грації та надання притулку активніше здійснювалося у 80-ті рр. Спочатку воно мало міжурядовий характер і не базувалося на конкретному договорі; жодні інститути співтовариства для цієї мети не використовувалися. У середині 80-х під егідою Міністрів, відповідальних за питання імміграції, було створено низку міжурядових груп: Національних координаторів з питання вільного пере­сування людей, Спеціальну групу з іммі­грації, Групи Треві та кілька інших робо­чих груп. Вони й розпочали підготовку загальноприйнятих рішень щодо регулю­вання міграційних процесів.

Сьогодні європейські уряди досягли певного успіху в намаганнях віднайти спільні підходи до вирішення проблем регулювання міграції. Сучасна європей­ська міграційна політика визначається кількома пан-європейськими угодами та конвенціями, що прийняті впродовж двох останніх десятиріч. Це, головним чином, Шенгенські угоди 1985 та 1990 рр., Дублінська Конвенція 1990 р., Маастрихт­ський договір 1992 р. та Амстердамський договір 1997 р.

Згідно з Шенгенськими угодами, країни - члени ЄС домовилися усунути прикордонний контроль між собою та прийняти єдині візові вимоги для дер­жав, які не підписували домовленостей. Шенгенська угода у 1995 р. набула чин­ності в 7 із 15 країн - членів ЄС. Як відомо, Маастрихтським договором 1992 р. (стат­тя 8 «а») погоджено право громадян країн Європейського Союзу вільно пересувати­ся і мешкати в межах території держав - членів. Амстердамський договір інтегру­вав Шенгенські домовленості (у тому числі й стосовно скасування контролю на спільних кордонах) у правопорядок Єв­ропейського Союзу. Однак слід зауважи­ти, що досі свобода пересування громадян Європейського Союзу не є абсолютною й однозначно вирішеною. Застосування принципів свободи на практиці в окремих державах-членах все ще обмежується низ­кою умов і перешкод. Пояснюється це по­требою дотримання безпеки вільного пересування і вибору місця проживання. З цією метою ще на Міжурядовій конфе­ренції в Турині (1996-1997 рр.) було під­готовлено проект Амстердамського до­говору, у якому особлива увага зверталася на розробку загальних правил в’їзду й осі­лості, а також на визначення статусу осіб з країн - нечленів Європейського Союзу. Результати роботи Міжурядової конфе­ренції у цьому напрямку виділені в Ам­стердамському договорі окремою части­ною щодо вільного пересування осіб, права притулку та імміграції. Раді ЄС до­ручено розробити відповідні заходи сто­совно забезпечення реалізації права віль­ного пересування осіб.

Дуже суттєво, що в Договорі особли­во закріплюються політичні права гро­мадянина Союзу, що проживає на тери­торії держави-члена, громадянином якої він не є. Маються на увазі в першу чергу виборчі права.

Раніше зміна місця проживання при­зводила до того, що проживання громадя­нина однієї з держав - членів Співтовари­ства на території іншої не супроводжува­лася наданням виборчих прав за новим місцем проживання. У результаті такі осо­би виявлялися виключеними з процесу формування владних структур на будь - якому територіальному рівні. Після Маа­стрихтського договору положення зміни­лося. Кожний громадянин Союзу, що про­живає в державі-члені, громадянином якої він не є, має право обирати і бути обраним на муніципальних виборах на тих же за­садах, що і громадянин даної держави (п. 1 ст. 8 «Ь» Маастрихтського договору).

Слід зазначити, що муніципальний рі­вень, проте, залишається в національному масштабі територіальною межею надання громадянину Союзу, але негромадянину держави, в якій він проживає, виборчих прав. Ні активного, ні пасивного права на виборах до національного парламенту та­кий громадянин Союзу не отримав. У мас­штабах держави він прирівнюється до інших іноземців, що виключаються з процесу фор­мування вищих владних структур.

Проте на наступному, тепер уже над­національному рівні виборчі права в гро­мадянина Союзу, але негромадянина да­ної держави знову з’являються. Такій осо­бі надається право обирати і бути вибра­ним в Європарламент за місцем прожи­вання на рівних засадах із громадянами даної держави (п. 2 ст. 8 «Ь» Маастрихт­ського договору). Утім інше рішення було

б важко пояснюваним, оскільки йдеться про вибір до найвищого представницько­го органу всього Європейського Союзу.

Далі, громадянин Європейського Со­юзу володіє правом на дипломатичний і консульський захист на території третьої держави, в якій його держава не має свого власного дипломатичного або консульсько­го представництва, на тих же умовах, що і громадянин держави-члена, в якій таке представництво існує (ст. 8 «с» Маастрихт­ського договору). Слід зазначити, що у да­ному випадку має місце певна неврегульо - ваність, оскільки підставою для захисту громадян від владних дій іншої держави є поширення на даного громадянина юрис- дикційної зверхності його власної держави, заснованої на державному суверенітеті.

І нарешті, за громадянами Європей­ського Союзу були закріплені окремі пра­ва щодо його окремих інститутів. Утім наявність громадянства Союзу при цьому необов’язкова. Йдеться про: 1) право звертатися індивідуально або спільно з ін­шими громадянами або особами з пети­цією до Європейського парламенту з пи­тання, яке входить в його компетенцію, 2) право звертатися до омбудсмана зі скар­гами, що стосуються випадків поганої організації діяльності інститутів і органів співтовариств і Союзу, за винятком Суду або Суду першої інстанції, який виступає у своїй судовій ролі.

Слід також зауважити, що від часу прийняття Декларації про європейську ідентичність відбувається певне поєд­нання понять «громадянство ЄС» та «єв­ропейська ідентичність». Дане явище за основу ставить відділення «своїх» від «чужих» і є одним із рівнів соціалізації у спільне союзне громадянство.

Саміт у Тампері (жовтень 1999 р.), назвавши однією з цілей імміграційної політики Євросоюзу соціально-політичну інтеграцію осіб, які легально проживають у країнах ЄС, заявив про необхідність по­ступового зближення прав і обов’язків громадян Євросоюзу і всіх резидентів, які вже живуть в ЄС протягом певного пері­оду часу. Саме на даному принципі ґрун­тується нова концепція громадянства, що отримала назву «цивільне громадянство» (civic citizenship). У європейському кон­тексті воно означає не стільки розробку окремого зводу правил для іммігрантів, скільки прихильність базовим принципам прав і обов’язків громадянина, які поши­рювалися б на всіх осіб, які легально про­живають в Євросоюзі. Принцип «цивіль­ного громадянства» ліг також в основу Лісабонської стратегії, прийнятої Євросо - юзом на озброєння в 2000 р.

Реалізуючи концепцію на практиці, інститути ЄС зробили деякі дії, найбільш важливою з яких слід вважати прийняту в січні 2003 р. Директиву про статус гро­мадян третіх країн, які легально прожи­вають в державах - членах ЄС (вступила в силу в січні 2006 р.). Відповідно до цих документів, іммігрант, який прожив в ЄС не менше п’яти років без перерви, що має достатні фінансові засоби і медичну страховку, отримує статус резидента Єв­росоюзу. Даний статус захищає його від висилки з країни (наприклад, у випадку, якщо він втратить роботу), надає право вільного пересування нарівні з громадя­нами ЄС. Висилка з країни можлива лише за дуже серйозних підстав, перелік яких, утім, у кожній країні свій.

Важливо відзначити, що останніми ро­ками інститути ЄС стали робити значно більший акцент на обов’язки громадян та легальних іммігрантів, а не тільки на їх права. Усі особи, які проживають в Євро - союзі, зобов’язані підкорятися національ­ним законам (наприклад, платити подат­ки), а також законодавству ЄС - це безпе­речно. Обов’язок підтримувати цінності і принципи, зафіксовані в Договорах, ви­дається суперечливим питанням, оскільки не підкріплений юридично і викликає за­перечення ряду релігійних організацій.

Підсумовуючи, варто зробити такі висновки. На першому етапі відбуваєть­ся імплементація положень директив ЄС у національні закони, приведення їх у відповідність зі стандартами ЄС. Роз­виток міжнародно-правового регулю­вання в галузі прав людини сприяв тому, що законодавство країн ЄС стало все більшою мірою орієнтуватися на повагу до гідності та свободи людини, її право самостійно визначати свою долю, дотри­мання принципів верховенства права і належної правової процедури при роз­гляді питань про прийом до громадян­ства та його втрату. Формування універ­сальних і регіональних стандартів, яких повинні дотримуватися країни, не тільки призвело до переосмислення пріоритетів та змісту даного інституту, а й певною мірою сприяло нівелюванню відміннос­тей у правовому становищі громадян країн ЄС та іноземців. В умовах інтенси­фікації міграційних процесів, розвитку міжнародних інструментів захисту прав людини і систем соціальної підтримки значимість інституту громадянства як маркера ідентичності та необхідної умо­ви користування певними правами і сво­бодами поступово знижується.

Політику щодо надання громадянства можна розглядати як одну з найважливі­ших складових міграційної політики кра­їн ЄС. Критерії, встановлені для визна­чення реальних чи потенційних громадян, досить чітко показують, які ідеї лежать в основі консолідації квазідержави, якої поведінки чекають від іноземців, які по­стійно проживають на її території.

Ставлення до множинного громадян­ства у країнах ЄС істотно змінилося в епо­ху глобалізації, коли більше значення ста­ли мати економічні можливості, профе­сійний потенціал, а не громадянство осо­би. Збільшення числа осіб, які мають по­двійне громадянство, обумовлене, з одно­го боку, зростанням мобільності населен­ня та інтенсифікацією міграційних про­цесів, зростанням кількості змішаних шлюбів і наданням обом батькам права передавати своє громадянство дітям, з ін­шого боку, розвитком міжнародно - правового регулювання в галузі прав лю­дини, зміною пріоритетів європейської і національної політики щодо інтеграції довготермінових мігрантів тощо.



Література ____________________________________________________________

1. Основы права Европейского Союза : учеб. пособие / под ред. С. Ю. Кашкина. - М. : Белые Альвы, 1997. - 368 с.

2. Римські договори 1957 р. [Електронний ресурс] // Європейська та євроатлантична інтеграція. - Режим доступу: http://www. loda. gov. ua/ua/priorities/integration/es/history-es.

3. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (зі змінами, внесеними Протоколом № 11 (994_536)) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=995_004.

4. Копенгагенська декларація 1973 р. про європейську ідентичність // Bull. EC 12-1973: 131-134 p.

5. Sylvie Strudel The Making Of European Citizens: European Migrants As Voters Institut dEtudes politiques de Lille - CRAPS(C. N. R. S. E. S. A. n8026) April 2001.

6. Declaration No 2 On nationality of a Member State, TOC [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://en. wikisource. org/wiki/Treaty_on_European_Union/Declarations.

7. Тгеаіу of Amsterdam, BPA Bulletin. 27.11.1997. - № 94. - 3. 1089-ff.

8. Bull. ЕС. 10-1992: Closa C. Citizenship of the Union and Nationality of Membertates // Legal Issues Maastricht Treaty. - Р. 114-115.

9. Смирнова Е. А. Международно-правовые проблемы гражданства стран Содружества Независимых Государств и стран Балтии в свете европейского опыта : дис. ... канд. юрид. наук / Е. А. Смирнова. - М., 2001.