joomla
ПІДВІДОМЧІСТЬ СПРАВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ
Юрист України

Л. В. Павлова

здобувач кафедри адміністративного, фінан­сового та інформаційного права Навчально - наукового інституту права та масових кому­нікацій Харківського національного університету внутрішніх справ

Розглянуто проблемні питання підвідомчості справ в адміністративному судочинстві. Розроблено критерії підвідомчості справ адміністративному суду в публічно-правових відносинах.

Ключові слова: підвідомчість, адміністративний суд, адміністративне судочинство.

Рассмотрены проблемные вопросы подведомственности дел в административном судопроизводстве. Разработаны критерии подведомственности дел административному суду в публично-правовых отношениях.

Ключевые слова: подведомственность, административный суд, административное судопроизводство.

The problem questions of jurisdiction of businesses are considered in the administrative rule­making. As a result an author distinguished criteria to jurisdiction of businesses to the administra­tive court in publicly legal relations.

Key words: jurisdiction, administrative court, administrative rule-making.



Із поступальним розвитком адміні­стративної юстиції в Україні кожна лю­дина отримала більш повну можливість вирішувати в судовому порядку спір не лише з будь-якою фізичною чи юридич­ною особою, а й із державою. Обов’язком кожної правової держави, котра прагне утвердження верховенства права, є га­рантування суб’єктивних прав громадя­нина у відносинах із органами публічної адміністрації за допомогою адміністра­тивної юстиції. Закріплена на рівні Ко­дексу адміністративного судочинства України (КАС України) можливість пере­вірки державної діяльності в межах ад­міністративного процесу сприятиме по­силенню довіри громадян до правової держави. Тому ефективність адміністра­тивного процесуального законодавства полягає перш за все у відповідності його тим завданням, які на нього покладають­ся. Адміністративні суди становлять важливий інструмент для забезпечення балансу інтересів громадянина і суспіль­ства [1, с. 9].

Водночас створення в системі судів загальної юрисдикції системи адміні­стративних судів потягло за собою необ­хідність розмежування юрисдикції між адміністративними судами та судами за­гальної юрисдикції, господарськими су­дами, Конституційним Судом України.

Тому метою нашої статті є досліджен­ня питання щодо підвідомчості справ в адміністративному судочинстві.

Слід зауважити, що останнім часом проблема розмежування юрисдикції ад­міністративного суду стала предметом уваги науковців та правників-практиків, зокрема О. М. Бандурки, В. М. Бевзенка,

С. В. Кальченка, С. В. Ківалова, А. Т. Комзю - ка, К. Г. Леонтовича, Р. С. Мельника, О. М. Пасенюка, М. І. Смокович, М. О. Со­роки, В. І. Співака, О. О. Терлецького, М. І. Цуркана.

Створення адміністративних судів свідчить про необхідність кваліфікова­ного вирішення певних категорій справ і підвищення рівня знань саме в такій галузі права, як адміністративний процес (адміністративне судочинство). Водночас вважається, що проблеми компетенції тих чи інших судів не повинні ставати перешкодою для звернення громадян за захистом власних прав, оскільки досить часто суди не приймають заяви, спрямо­вані до адміністративного суду, позаяк суд вважає ці відносини цивільними, або навпаки.

Компетенція у сфері державного управління - це закріплена в законодав­стві сукупність повноважень, прав та обов’язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов’язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань, що полягають у здійсненні управлінського, тобто орга­нізуючого впливу на ті сфери і галузі сус­пільного життя, які вимагають певного втручання держави [2, с. 175].

Як зазначає О. О. Терлецький, про­блема чіткого законодавчого визначення компетенції адміністративних судів є на­слідком відсутності уваги науковців про­тягом тривалого часу до публічно - правових відносин загалом та проблем верховенства права та захисту прав і основ­них свобод людини зокрема [2, с. 175].

Частина 2 ст. 124 Конституції України встановлює, що юрисдикція судів поши­рюється на всі правовідносини, що ви­никають у державі. У спеціальних про­цесуальних законах законодавцем визна­чені ознаки, за якими відмінні між собою справи віднесені до адміністративного, цивільного, господарського, криміналь­ного судочинства та юрисдикції Консти­туційного Суду України. Ці ознаки є ви­рішальними для визначення порядку захисту порушених прав осіб та порядку реалізації судочинства судом.

Таким чином, при визначенні підві­домчості справ адміністративним судам слід спиратися на критерії підвідомчості, що вироблені і використовуються про­цесуальною доктриною та практикою. До таких критеріїв належать суб’єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин. Як зазначено у науково - практичному коментарі до Кодексу адмі­ністративного судочинства України [3, с. 77], за першим критерієм обов’язковим учасником публічно-правового спору є суб’єкт владних повноважень, а за дру­гим - предметом судового розгляду в ад­міністративному суді є публічно - правовий спір.

У зв’язку з цим слід погодитись із О. П. Рябченко, що суб’єктом владних повноважень може бути визначений дер­жавний орган, орган місцевого самовря­дування, їх посадова чи службова особа, що здійснює владно-організуючий вплив на суспільні відносини на основі законо­давства, у тому числі на виконання деле­гованих повноважень [4, с. 246].

У свою чергу, відповідно до другого критерію, справи адміністративної юрис­дикції виокремлюються саме специфікою публічно-правового спору, який харак­теризується тим, що: 1) це спір про права та обов’язки суб’єктів публічно-правових відносин у сферах державного управлін­ня або місцевого самоврядування, який виникає у зв’язку із реалізацією владних управлінських функцій відповідними органами, а отже, обов’язковою сторо­ною такого спору повинен бути орган (посадова особа), наділений публічно - владними повноваженнями; сторонами можуть виступати і два органи публічної влади, наприклад, у спорах із питань компетенції; 2) виникнення такого спору обумовлено наявністю публічно- правового конфлікту, а підставою його ініціювання є факт подання юридично значимої позовної заяви, яка передбаче­на відповідними нормами права й оформ­лює правову претензію одного із суб’єктів відповідного публічно-правового від­ношення; 3) публічно-правовий спір ха­рактеризується негативним ставленням одного із суб’єктів конкретного публічно - правового відношення з приводу прий­няття (встановлення), виконання або невиконання закріплених публічно - правовим законодавством правил пове­дінки; 4) може мати як законну основу право на оскарження неправомірних дій, що включає в себе три правомочності: право на захист суб’єктивних прав від будь-якого незаконного зазіхання чи об­меження; право вимагати від держави, її органів дотримуватися й охороняти га­рантовані законом права, свободи, інте­реси; право звернутися до примусової сили держави для захисту прав і закон­них інтересів від неправомірних дій (без­діяльності) суб’єктів публічно-правових відносин; 5) вирішується в рамках визна­чених правових процедур і компетент­ним юрисдикційним органом (адміні­стративним судом - у даному випадку) шляхом визнання неправомірним нормативно-правового чи індивідуаль­ного адміністративного акта і відновлен­ня порушеного права [5, с. 251].

Слід також відмітити, що Р. О. Куйбі - да та В. І. Шишкін справедливо кваліфі­кують три способи нормативного визна­чення юрисдикції адміністративних су­дів: 1) загальне визначення - через по­няття адміністративної справи (п. 1 ст. 3 КАС України [7]); 2) визначення через перелік категорій справ, що належать до предмета адміністративної юрисдикції (ч. 1 ст. 17 КАС України); 3) визначення через перелік категорій справ публічно - правового характеру, що не належать до предмета адміністративної юрисдикції (ч. 2 ст. 17 КАС України) [6, с. 86-90].

Відповідно до ст. 17 КАС України [7] юрисдикція адміністративних судів по­ширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридич­них осіб із суб’єктом владних повнова­жень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи право­вих актів індивідуальної дії), дій чи без­діяльності; 2) спори з приводу прийнят­тя громадян на публічну службу, її про­ходження, звільнення з публічної служ­би; 3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спо­ри, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випад­ках, установлених Конституцією та за­конами України; 6) спори щодо право­відносин, пов’язаних із виборчим про­цесом чи процесом референдуму.

Отже, підвідомчість судам публічно - правових спорів є виключеною.

Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що належить вирішувати в порядку кримі­нального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень; 4) щодо від­носин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян відне­сені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Таким чином, розмежовуючи підві­домчість публічно-правових спорів ад­міністративним судам, КАС України встановлює коло спорів, які, хоча й мають публічно-правовий характер, вирішу­ються в порядку іншого судочинства.

Так, юрисдикція адміністративних су­дів по вирішенню публічно-правових спо­рів обмежується насамперед юрисдикцією Конституційного Суду України.

Публічно-правовими спорами є також кримінально-правові відносини щодо пе­реслідування особи за вчинення злочину, які вирішуються в порядку кримінально­го судочинства. Однак природа цих від­носин, їхній суб’єктний склад унеможлив­люють їх віднесення до юрисдикції адміні­стративних судів, і вони, згідно із законом, розглядаються і вирішуються в межах кри­мінального судочинства [3, с. 79].

Розгляд справ про адміністративні проступки, накладення адміністративних стягнень також не належить до компетен­ції адміністративного суду і здійснюється в порядку, передбаченому КУпАП.

У межах даної статті слід звернути увагу на Інформаційний лист Вищого адміністративного суду, Вищого спеці­алізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ від 28.01.2011 р. № 129/11/13-11, 106/0/4-11 щодо роз­гляду спорів та підсудності справ, пов’язаних із соціальними виплатами [8], з метою аналізу тих труднощів, які ви­никають щодо підвідомчості справ адмі­ністративним судам.

З набранням 1 вересня 2005 року чинності Кодексом адміністративного судочинства України всі публічно - правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень, були віднесені до підсудності адміністра­тивних судів (частини 1, 2 ст. 2, пп. 1, 2,

7 ч. 1 ст. 3 КАС України) [7].

Окружним адміністративним судам відповідно до ч. 2 ст. 18 КАС України в редакції від 6 липня 2005 року № 2747 були підсудні всі адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяль­ності у справах про адміністративні про­ступки. Такий обсяг предметної підсуд­ності містив і правові спори, пов’язані із соціальними виплатами, якщо відповіда­чем у справі був будь-який із вказаних органів чи посадовців - суб’єкт владних повноважень.

Законом України від 25 грудня 2008 року № 808 [9] «Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного судо­чинства України щодо предметної підсуд­ності адміністративних справ місцевим загальним судам як адміністративним су­дам» ч. 1 ст. 18 КАС України доповнено новим пунктом 3, відповідно до якого місцевим загальним судам як адміністра­тивним судам підсудні всі адміністратив­ні справи у спорах фізичних осіб із суб’єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, пе­рерахунку, здійснення, надання, одер­жання пенсійних виплат.

Відповідно до п. 2 розділу I Закону України від 18 лютого 2010 року № 1691 «Про внесення змін до деяких законодав­чих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними випла­тами» [10], який набрав чинності з 10 березня 2010 року, п. 3 ч. 1 ст. 18 КАС України виключено, а ч. 1 ст. 15 Цивіль­ного процесуального кодексу України [11] викладено в новій редакції, згідно з якою суди розглядають у порядку ци­вільного судочинства справи щодо за­хисту порушених, невизнаних або оспо­рюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, зе­мельних, сімейних, трудових відносин; спорів з приводу призначення, обчислен­ня, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, ви­плат за загальнообов’язковим держав­ним соціальним страхуванням та інших соціальних виплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг, речового майна, пайків або грошової компенсації замість них; інших правовідносин, крім випад­ків, коли розгляд таких справ проводить­ся за правилами іншого судочинства.

Законом України від 7 липня 2010 року № 2453-УІ «Про судоустрій і статус суддів» [12] було змінено юрисдикцію судів щодо вирішення цих справ і з 1 січ­ня 2011 року передбачено їх розгляд ад­міністративними судами.

Однак Рішенням Конституційного Суду України від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010 [13] у справі щодо підвідом­чості справ, пов’язаних із соціальними виплатами, норми Закону України від 18 лютого 2010 року № 1691 - VI «Про вне­сення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами»

[10] та ЦПК України [11], відповідно до яких справи, пов’язані із соціальними виплатами, що підлягали розгляду адмі­ністративними судами, було передано місцевим загальним судам для розгляду в порядку цивільного судочинства, ви­знано такими, що не відповідають Кон­ституції України.

У зв’язку з прийняттям Конституцій­ним Судом України зазначеного Рішення [13] 2 грудня 2010 року Верховною Радою України було прийнято Закон України № 2748^1 «Про внесення змін до розділу XII “Прикінцеві положення” Закону Укра­їни “Про судоустрій і статус суддів” щодо передачі справ, пов’язаних із соціальними виплатами» [14], який набрав чинності з 30 грудня 2010 року, яким, зокрема, вста­новлюється, що апеляційні скарги щодо спорів, які подані до апеляційних судів до дня набрання чинності Законом України від 2 грудня 2010 року № 2748-УТ в по­рядку цивільного судочинства, та апеля­ційні скарги, передані відповідним апеля­ційним судам згідно з пунктом 2 розділу

II Закону України від 18 лютого 2010 року № 1691-УІ [10], провадження за якими не відкрито, розглядаються цими апеляцій­ними судами у порядку адміністративно­го судочинства.

Тобто апеляційні скарги у справах цієї категорії, подані в порядку цивільного судочинства, та апеляційні скарги, пере­дані до цивільних палат апеляційних судів згідно з пунктом 2 розділу II Закону Укра­їни від 18 лютого 2010 року № 1691 - VI [10] «Про внесення змін до деяких законодав­чих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними випла­тами», підлягають розгляду цивільними палатами апеляційних судів.

Апеляційні скарги у справах цієї ка­тегорії, які були розглянуті за правилами КАС України, подані після 9 вересня 2010 року в порядку адміністративного судо­чинства, підлягають розгляду апеляцій­ними адміністративними судами.

Тому питання підвідомчості адміні­стративному суду з того чи іншого право­вого питання є дуже важливим, оскільки таким чином встановлюються межі пов­новажень суду з вирішення спору та предмет доказування у справі. Тому від правильного визначення підвідомчості суду в багатьох випадках залежить мож­ливість комплексного захисту прав осіб.

Насамкінець слід зробити висновок, що основними критеріями визначення підвідомчості справ адміністративному суду є: 1) наявність публічного характеру правовідносин; 2) хоча б однією сторо­ною правовідносин є суб’єкт владних повноважень у зв’язку з виконанням владних управлінських функцій, а також у зв’язку з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму; 3) між сторо­нами виник спір, юрисдикція адміністра­тивних судів на який поширена дією ст. 17 КАС України, і такий спір не відне­сений до компетенції інших органів.



Література ____________________________________________________________

1. Пасенюк О. М. Ефективність адміністративного процесуального законодавства / О. М. Пасенюк // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністратив­ного судочинства України : тези доп. та наук. повідомл. учасн. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Хар­ків, 25-26 січ. 2007 р.) / за заг. ред. В. В. Комарова. - X. : Нац. юрид. акад. України, 2007. - С. 9-14.

2. Терлецький О. О. Компетенція адміністративних судів. Підсудність адміністративних справ /

О. О. Терлецький // Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. Настільна книга судді / за заг. ред. О. М. Пасенюка. - К. : Істина, 2007. - 608 с.

3. Кодекс адміністративного судочинства України : наук.-практ. комент. / [С. В. Ківалов, Є. О. Хари­тонов, О. І. Харитонова та ін.] ; за ред. С. В. Ківалова, О. М. Пасенюка, О. І. Харитонової. - К. : Прав. єдність, 2009. - 656 с.

4. Рябченко О. П. До питання про необхідність уточнення терміна «суб’єкт владних повноважень» /

О. П. Рябченко // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодек­су адміністративного судочинства України : тези доп. та наук. повідомл. учасн. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 25-26 січ. 2007 р.) / за заг. ред. В. В. Комарова. - X. : Нац. юрид. акад. України, 2007. - С. 244-245.

5. Педько Ю. С. Публічно-правовий спір - предмет юрисдикції адміністративних судів України / Ю. С. Педько // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України : тези доп. та наук. повідомл. учасн. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 25-26 січ. 2007 р.) / за заг. ред. В. В. Комарова. - X. : Нац. юрид. акад. України, 2007. - С. 249-252.

6. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права : навч. посіб. /за заг. ред. Р. О. Куйбіди, В. І. Шишкіна. - К. : Старий світ, 2006. - 576 с.

7. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-ІУ 282 [Електронний ре­сурс]. - Режим доступу: Шр://2акоп1.гасІа. доу. иа/сді-Ьт/1а«'8/татхді? пгед=2747-15.

8. Щодо розгляду спорів та підсудності справ, пов’язаних із соціальними виплатами [Електронний ресурс] : Інформ. лист Вищ. адм. суду, Вищ. спеціаліз. суду з розгляду цивільних і кримінал. справ від 28.01.2011 р. № 129/11/13-11, 106/0/4-11. - Режим доступу: http://zakon1.rada. gov. ua/1aws/ 8Ьош/у0129760-11.

9. Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України щодо предметної підсудності адміністративних справ місцевим загальним судам як адміністративним судам : Закон України від 25.12.2008 р. № 808-УІ // Відом. Верхов. Ради України. - 2009. - № 19. - С. 673. - Ст. 262.

10. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами : Закон України від 18.02.2010 р. № 1691-УІ // Відом. Верхов. Ради України. -

2010. - № 19. - С. 580. - Ст. 154.

11. Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 р. № 1618-ІУ [Електронний ресурс]. - Ре­жим доступу: http://zakon1.rada. gov. ua/1aws/show/1618-15.

12. Про судоустрій і статус суддів [Електронний ресурс] : Закон України від 07.07.2010 р. № 2453-УІ. - Режим доступу: http://zakon1.rada. gov. ua/1aws/show/2453-17.

13. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних із соціальними виплатами» від 09.09.2010 р. № 19-рп/2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada. gov. ua/1aws/show/v019p710-10.

14. Про внесення змін до розділу XII «Прикінцеві положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо передачі справ, пов’язаних із соціальними виплатами» [Електронний ресурс] : Закон України від 02.12.2010 р. № 2748-УІ. - Режим доступу: http://zakon1.rada. gov. ua/1aws/show/2748-17.