joomla
ДЕРЖАВНИЙ НАГЛЯД (КОНТРОЛЬ) У СФЕРІ ГОСПОДАРЮВАННЯ: УДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Юрист України

В. С. Щербина

академік НАПрН України, завідувач кафе­дри господарського права юридичного фа­культету Київського національного універ­ситету імені Тараса Шевченка

Щербина В. С. Державний нагляд (контроль) у сфері господарювання: удосконален­ня правового регулювання

У статті обґрунтовано конкретні пропозиції для удосконалення національного законо­давства щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Ключові слова: державний нагляд (контроль), господарська діяльність, об’єкти нагляду.

Щербина В. С. Государственный надзор (контроль) в сфере хозяйствования: усовер­шенствование правового регулирования

В статье разработаны конкретные предложения по усовершенствованию национально­го законодательства касательно осуществления государственного надзора (контроля) в сфе­ре хозяйственной деятельности.

Ключевые слова: государственный надзор (контроль), хозяйственная деятельность, обьекты надзора.

Sherbina V. The state supervision (control) in managing sphere: improvement of legal regulation

Specific proposals of improvement of the national legislation concerning realization of state supervision (control) in economic activities sphere are developed in the article.

Key words: state supervision (control), economic activities, supervision objects.



У юридичній науці контрольна ді­яльність визначається як правова форма (специфічна організаційна форма) ді­яльності органів держави, посадових осіб та інших суб’єктів, що здійснюють управління, яка, по-перше, здійснюється на основі суворого дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів; по-друге, її результати завжди тяг­нуть за собою певні юридично значущі наслідки або пов’язані з їх настанням. Ці дві ознаки є тими визначальними влас­тивостями, які у сукупності кваліфіку­ють будь-яку організаційну форму ді­яльності як правову [1, с. 36-37].

Теорія радянського господарського права розглядала контроль як правову форму керівництва народним господар­ством [2, с. 19]. З урахуванням змін, що відбулися в економічній системі країни та в підходах до державного регулювання економіки, викликаних трансформацією відносин власності у державі (ліквідація переважної більшості галузевих органів управління, які щодо суб’єктів господа­рювання відігравали роль вищестоящих органів, та нові принципи об’єднання суб’єктами господарювання своєї вироб­ничої, наукової та іншої діяльності; звіль­нення суб’єктів господарювання від дик­тату планових завдань, надання їм права самостійно планувати свою діяльність і визначати перспективи свого розвитку; перехід до договірної основи встановлен­ня і виконання державних замовлень; законодавче закріплення органів, що здійснюють контроль за діяльністю під­приємств, та основних принципів контроль­ної діяльності) [3, с. 7-8], цілком ло­гічно розглядати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяль­ності як правову форму державного ре­Подпись:гулювання економіки [4, с. 30-33]. Такий висновок напрошується з аналізу поло­жень глави 2 Господарського кодексу України. Виходячи з цього, необґрунто - ваною, на нашу думку, є кваліфікація на­гляду (контролю) у сфері господарської діяльності як правової форми державно­го управління економікою [5, с. 19-22].

Нормативно-правову основу здій­снення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності станов­лять: а) Господарський кодекс України (далі — ГК України); б) Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяль­ності» від 05.04.2007 р. № 877-У; в) низка спеціальних законів, норми яких регулю­ють відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю, контролю за дотри­манням бюджетного і податкового зако­нодавства, контролю за дотриманням по­рядку проведення розрахунків, за вироб­ництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, використан­ням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб’єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції тощо, а також г) підзаконні нормативно-правові акти, прийняті у розвиток положень за­значених законів.

Проте неузгодженість окремих по­ложень ГК України і Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяль­ності» (далі — Закон), а також положень спеціальних законів із нормами Закону не дає підстав для висновку про завершення формування нормативно-правової осно­ви здійснення зазначеного контролю. Підтвердженням цього є також наявність на розгляді у Верховній Раді України кількох законопроектів щодо державно­го контролю (нагляду) у сфері господар­ської діяльності.

Як зазначається в Національній до­повіді про стан та перспективи розвитку підприємництва в Україні, підготовленій на виконання Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо вдоскона­лення державного регулювання госпо­дарської діяльності» від 09.08.2008 р. 698/2008, із набуттям чинності Законом починається новий етап у формуванні цілісної, загальнодержавної системи на­гляду (контролю) у сфері господарчої ді­яльності. Уперше на законодавчому рівні запроваджуються основні засади Дер­жавного контролю (єдині для всіх дер­жавних органів, на підставі яких нале­жить відкоригувати спеціальні закони) та перспективні європейські принципи здійснення державного нагляду (контро­лю). Зокрема, запроваджено оцінку ри­зику суб’єктів господарювання, пов’язану з її діяльністю, та принципи визначення залежно від ступеня ризику частоти не­обхідних перевірок, визначено виключні підстави для проведення заходів держав­ного нагляду та контролю, встановлено граничні строки тривалості перевірок.

Разом з тим є всі підстави стверджу­вати, що прийняття зазначеного Закону не лише висвітило низку проблем, що назріли в господарському законодавстві, а й створило нові проблеми, розв’язання яких стало одним із першочергових за­вдань як юридичної науки, так і практич­ного законотворення. Відповідні заходи, спрямовані на виконання цього завдан­ня, визначені в Указі Президента України «Про невідкладні заходи щодо вдоскона­лення державного регулювання госпо­дарської діяльності». Слід також зазна­чити, що на сьогодні Кабінетом Міністрів України прийнято близько 40 постанов про затвердження критеріїв розподілу суб’єктів господарювання за ступенями ризику. Окремі органи державної влади завершують роботу з розробки зазначе­них критеріїв у тих галузях і сферах гос­подарювання, де вони не затверджені.

У контексті досліджуваної проблеми передусім варто звернути увагу на те, що в господарському законодавстві у випад­ках, коли йдеться про господарську ді­яльність, не проводиться чіткого роз­межування понять «контроль» і «нагляд». Подібна ситуація спостерігається і в на­укових дослідженнях, на що звертається увага в літературі [6, с. 111-114]. Так, якщо у ст. 19 ГК України ці поняття вжи­ваються роздільно, хоч і без розкриття їх змісту, то Закон уживає терміни «нагляд» і «контроль» як тотожні, визначаючи дер­жавний нагляд (контроль) як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіаль­них органів, органів місцевого самовря­дування, інших органів (далі — органи державного нагляду (контролю) у межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання пору­шенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інте­ресів суспільства, зокрема належної якос­ті продукції, робіт та послуг, прийнятно­го рівня небезпеки для населення, на­вколишнього природного середовища.

Таким чином, згідно із Законом зміс­том державного нагляду (контролю) є ви­явлення та запобігання порушенням ви­мог законодавства суб’єктами господарю­вання та забезпечення інтересів суспіль­ства. Подібне визначення, є, на нашу думку, дещо звуженим, оскільки не охоп­лює основний аспект здійснення дер­жавного нагляду (контролю) у сфері гос­подарювання, який, власне, і становить його зміст, — з’ясування відповідності (невідповідності) діяльності (поведінки) суб’єктів господарювання встановле­ним приписам. Виявлення і запобіган­ня порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання, як і забез­печення інтересів суспільства, є метою державного нагляду (контролю).

Що стосується термінів «нагляд» і «контроль», то форму їх уживання у За­коні доцільно поширити і на ст. 19 ГК України, у якій йдеться про «державний контроль та нагляд за господарською ді­яльністю», включивши водночас держав­ний нагляд (контроль) до переліку осно­вних засобів регулюючого впливу держа­ви на діяльність суб’єктів господарюван­ня, для чого внести відповідні зміни до ч. 2 ст. 12 ГК України.

Потребують, на нашу думку, узго­дження і положення ГК України і Закону щодо визначення тих сфер господарської діяльності, в яких уповноважені органи здійснюють державний нагляд (кон­троль), а також уточнення об’єктів нагляду (контролю) у цих сферах (на сьогодні об’єкти нагляду в окремих сферах визна­чені ч. 3 ст. 19 ГК України).

Виходячи з того, що згідно з ч. 1 ст. 238 ГК України за порушення встанов­лених законодавчими актами правил здій­снення господарської діяльності до суб’єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-госпо­дарські санкції, тобто заходи організа­ційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопору­шення суб’єкта господарювання та лікві­дацію його наслідків, вважаємо за доцільне в останньому абзаці ч. 1 ст. 8 Закону слова «штрафні санкції» замінити словами «адміністративно-господарські санкції». Тим самим це положення Закону буде при­ведене у відповідність до положень ГК України, що дозволить встановити чіткий правовий режим застосування адміні­стративно-господарських санкцій держав­ними органами нагляду і контролю.

Одним із основних принципів здій­снення державного нагляду (контролю) ст. 3 Закону називає гарантування прав суб’єкта господарювання. У зв’язку з цим особливого значення при здійсненні дер­жавного нагляду (контролю) набуває за­безпечення дії принципу заборони неза­конного втручання органів державної влади та органів місцевого самовряду­вання у господарські відносини, закрі­пленого у ст. 6 ГК України.

Проте аналіз змісту норм Закону, спря­мованих на гарантування прав суб’єктів господарювання і їх захист у разі пору­шення відповідними органами державно­го нагляду (контролю), свідчить, що окре­мі з них потребують вдосконалення, у тому числі приведення у відповідність до Цивільного кодексу і ГК України.

Так, не відповідає положенням ЦК України та Закону України «Про об’єднання громадян» від 16.06.1992 р. № 2460-ХІІ норма ч. 1 ст. 20 Закону, згідно з якою громадські організації мають пра­во здійснювати захист прав і законних інтересів суб’єктів господарювання. По - перше, серед суб’єктів, які мають право здійснювати захист порушених цивільних прав та інтересів, ЦК України громадські організації не називає. По-друге, як вста­новлено ст. 3 Закону України «Про об’єднання громадян», громадською ор­ганізацією є об’єднання громадян для за­доволення та захисту своїх законних со­ціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.

У зв’язку з цим ч. 1 ст. 20 Закону до­цільно виключити.

Недостатньо чітко визначає Закон і спосіб захисту порушених прав суб’єктів господарювання. У частині 1 ст. 21 Закону йдеться про право суб’єкта господарюван­ня «звернутися до...суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контро­лю)». Але таке звернення не є способом захисту порушеного права, передбаченим чинним законодавством. Так, згідно з п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх­ніх посадових і службових осіб. У частині 2 ст. 20 ГК України цей спосіб захисту сфор­мульовано як «визнання повністю або част­ково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб’єктів, що суперечать зако­нодавству, ущемляють права та законні ін­тереси суб’єкта господарювання або спо­живачів», а в ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністра­тивного судочинства йдеться про «спори із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно - правових актів чи правових актів індивіду­альної дії), дій чи бездіяльності».

Навряд чи такі розходження в нормах, що регулюють відносини щодо захисту порушених прав осіб, сприятимуть забез­печенню майнових прав та охоронюваних законом інтересів суб’єктів господарю­вання у процесі здійснення державного нагляду (контролю) за їх діяльністю. У зв’язку з цим у Законі доцільно ч. 1 ст. 21 викласти в редакції, яка б закріплю­вала право суб’єкта господарювання звер­нутися до суду із заявою про визнання повністю або частково недійсними актів органів державного нагляду (контролю), що суперечать законодавству, ущемляють права та законні інтереси суб’єкта госпо­дарювання. Внесенням такої зміни поло­ження Закону буде приведене у відповід­ність до ч. 2 ст. 20 ГК України.

Вищевикладене свідчить про необ­хідність подальшого поглибленого нау­кового дослідження проблем правового регулювання державного нагляду (конт­ролю) з метою його вдосконалення.



1. Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности / Виктор Михайлович Горшенев, Игорь Борисович Шахов.- М. : Юрид. лит., 1987.

2. Советское хозяйственное право / И. Г. Побирченко, Г. Л. Знаменский, Г. В. Пронская (и др.) ; под общ. ред. И. Г. Побирченко. - Киев : Вища школа, 1985.

3. Щербина В. С. Попередження господарських правопорушень / Валентин Степанович Щербина. - К. : Либідь, 1993.

4. Щербина В. С. Господарське право : підручник / Валентин Степанович Щербина. - 4-те вид., пере - роб. і допов. - К. : Юрінком Інтер, 2009.

5. Вінник О. М. Господарське право : навч. посіб. / Оксана Мар’янівна Вінник. - 2-те вид., допов. - К. : Правова єдність, 2008.

6. Чиркин В. Е. Контрольная власть / Вениамин Евгеньевич Чиркин. - М. : Юристъ, 2008.