joomla
ОСОБЛИВОСТІ СТРУКТУРНОЇ БУДОВИ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА УКРАЇНИ
Юрист України

В. І. Бенедик

молодший науковий співробітник НДІ дер­жавного будівництва та місцевого самовря­дування НАПрН України

Статтю присвячено особливостям структурної будови норм адміністративного процесуального права України в контексті основних теоретичних концепцій адміністративного процесу.

Ключові слова: адміністративний процес, норми адміністративного процесуального права.

Статья посвящена особенностям структурного построения норм административного процессуального права Украины в контексте основных теоретических концепций административного процесса.

Ключевые слова: административный процесс, нормы административного процес­суального права.

Article is devoted to the peculiarities of structural construction of the rules of administrative procedural law of Ukraine in terms of the basic theoretical concepts of the administrative pro­cess.

Key words: administrative process, rules of administrative procedural law.



Розвинене адміністративно-процесу­альне законодавство є одним з обов’язко­вих атрибутів демократії у всіх демокра­тичних державах світу. Чітке усвідомлен­ня правових інститутів адміністративно­го процесу є основою демократичного державного будівництва, воно орієнтує органи влади та їх посадових осіб на все­бічне забезпечення прав і свобод грома­дян та інших суб’єктів адміністративно- правових відносин.

Слід зазначити, що, як і в будь-якій галузі права, основним «будівельним еле­ментом» адміністративного процесуаль­ного права виступає правова норма. До­слідження особливостей норм адміністра­тивно-процесуального права дає можли­вість чітко усвідомити критерії, а так само потреби ефективного формування правил поведінки, що регулюють сус­пільні відносини, які становлять у своїй сукупності предмет правового регулю­вання даної галузі. Для правильного ана­лізу і тлумачення норм адміністративно- процесуального права велике практичнее значення має вирішення питання про їх структуру.

Відповідно структура норми права - це її внутрішня будова, поділ її на скла­дові елементи [1, с. 233]. Процесуальна норма, як і будь-яка правова норма, так само має чітку внутрішню будову, по­кликана забезпечити тісний взаємозв’язок її окремих частин, чим створює стійкий порядок її застосування [2, с. 261-262]. Особливу актуальність ця теза набуває в контексті регулювання адміністративно- процесуальної діяльності.

Ще на початку минулого століття багатьма юристами підтримувалася ідея двочленної побудови правової норми. Виходячи з цього постулату, вони ви­знавали існування норм, які не забез­печувалися санкціями [3, с. 129]. Однак цей погляд піддавався критиці на тій підставі, що в уявленні про двоелемент - ну будову правової норми не відбито таку специфічну якість права, як забез­печення кожної його норми державним примусом. Думка про тричленну будову норми права є найбільш поширеною і стала певною мірою традиційною. Вона була висловлена С. А. Голунським і М. С. Стро - говичем в одному з перших підручників з теорії держави і права [4, с. 251-253] і згодом сприйнята авторами наступних поколінь.

Прихильники традиційного погляду на будову правових норм стверджують, що в нормі права в першу чергу перера­ховані умови, за яких вона підлягає ви­користанню, - «гіпотеза», далі виклада­ється саме правило поведінки - «диспо­зиція»; і як останній елемент норма міс­тить вказівку на наслідки невиконання цього правила - «санкція». Іншими сло­вами, будь-яка норма права може бути викладена у вигляді формули «якщо - то - інакше». Образно кажучи, без дис­позиції норма є неймовірною, без гіпоте­зи - безглуздою, без санкції - неспро­можною.

На нашу думку, конструкція правової норми за формулою «якщо - то - інакше» є справедливою і для норм адміністра­тивного процесуального права.

Перша частина цієї формули - «якщо» - повинна містити опис умов дії правової норми: часу, суб’єктів, фактич­них обставин. Ця частина носить назву «гіпотези». При наявності зазначених у ній життєвих обставин реалізується відповідна диспозиція. Через гіпотезу абстрактний варіант поведінки співвід­носиться з конкретним випадком право­вої дійсності, визначаючи необхідні структурні елементи самої гіпотези.

Гіпотези адміністративно-проце­суальних норм мають кілька різновидів. Залежно від ступеня визначеності ви­ражених у них умов гіпотези розподіля­ють на абсолютно визначені і відносно визначені.

Відносно визначена гіпотеза надає учасникам адміністративно-проце­суальних правовідносин можливість са­мостійно обирати стратегію поведінки, вирішуючи в кожному конкретному ви­падку питання про наявність чи відсут­ність умов вступу адміністративно- процесуальної норми в дію. У більшості випадків подібні гіпотези формулюються з використанням словесних конструкцій: «у разі», «за потреби», «коли є підстави», «ураховуючи обставини», «за ініціати­вою» і т. д.

Так, відповідно до ст. 262 Кодексу України про адміністративні правопору­шення [5, с. 1122] (далі КУпАП), адміні­стративне затримання проводиться ор­ганами внутрішніх справ у випадках, коли є підстави вважати, що особа зай­мається проституцією. Або, відповідно до ч. 4 ст. 142 Кодексу адміністративного судочинства України [6, с. 1358] (далі КАСУ), у виняткових випадках, коли це необхідно для об’єктивного встановлен­ня обставин справи, під час допиту осіб, що не досягли повноліття, із залу судово­го засідання ухвалою суду може бути ви­далена та чи інша особа, яка бере участь у справі.

Абсолютно визначена гіпотеза не дає учасникам правовідносин права вибира­ти, оскільки завжди чітко визначає по­рядок застосування адміністративно - процесуальної норми. Вони можуть ді­яти єдино можливим способом, прямо описаним гіпотезою. Відповідне питання вже не обтяжується міркуванням суб’єкта правозастосування - воно однозначно вирішене законодавцем. Навіть якщо учасники адміністративно-проце­суальних відносин оберуть інший варі­ант поведінки, що приводить до того ж результату, це буде вважатися неви­конанням норми права, а отже, її пору­шенням з усіма наслідками, у тому числі несприятливими.

Наприклад, ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» [7, с. 256] говорить: якщо питання, порушені у зверненні, не належать до повноважень суб’єкта, остан­нє пересилається за належністю відповід­ному органу чи посадовій особі.

Ще одною класифікаційною ознакою гіпотез адміністративно-процесуальних норм є обсяг умов їх дії. Гіпотези поді­ляють на прості і складні. У простій гі­потезі вказується тільки одна умова реа­лізації правової норми. Прикладом такої гіпотези може служити ч. 1 ст. 24 Закону України «Про виконавче провадження» [8, с. 207]: «Державний виконавець відмов­ляє у прийнятті до провадження вико­навчого документа, строк пред’явлення для примусового виконання якого за­кінчився, про що виносить відповідну постанову».

Складна гіпотеза вміщує в собі кілька обставин, кожна з яких окремо або разом визначають порядок застосування адміністративно-процесуальної норми. У свою чергу, серед таких гіпотез виді­ляють альтернативні і комплексні.

Наявність однієї обставини з декіль­кох установлених в альтернативній гіпо­тезі є достатньою підставою вступу в дію адміністративно-процесуальної норми. Прикладом тому служить ст. 8 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлен­ня волі»: «Адміністративний нагляд при­пиняється постановою суду за поданням начальника органів внутрішніх справ:

а) у разі погашення або зняття судимості з особи, яка перебуває під наглядом;

б) достроково, якщо піднаглядний перестав бути небезпечним для суспільства і по­зитивно характеризується за місцем ро­боти і проживання» [9, с. 455].

Комплексна гіпотеза припускає кіль­ка умов, одночасний наступ яких при­зводить до виникнення відповідних адміністративно-процесуальних наслід­ків. При цьому окремо взята умова не є достатньою підставою реалізації адміністративно-процесуальної норми. Наприклад, відповідно до ст. 8 Закону України «Про звернення громадян» не розглядаються повторні заяви одним і тим же органом від однієї і тієї ж особи з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті.

Існування невизначених гіпотез не представляється реальним не тільки в адміністративному процесі, а й у пра­вовій дійсності взагалі. В. Е. Краснян - ський цілком обґрунтовано вважає, що таких гіпотез немає, тому що в проти­лежному випадку або було б незрозумі­ло, в яких випадках слід керуватися да­ною нормою права, або зводиться до нуля її обов’язковість [10, с. 57].

Наступним елементом формули пра­вової норми є диспозиція. Диспозиція адміністративно-процесуальної норми - це правило поведінки, відповідно до яко­го при наявності передбачених гіпотезою обставин діють учасники адміністративно - процесуальних відносин.

Диспозиції класифікуються за ступе­нем визначеності (конкретизації закрі­пленого правила поведінки) як визна­чені, відносно визначені та бланкетні.

Найбільш проста в розумінні визна­чена диспозиція адміністративно - процесуальної норми, тому що вона аб­солютно чітко і ясно позначає необхідну єдино можливу поведінку, не допускаю­чи сумнівів і альтернатив. Так, у ч. 2 ст. 11 КАСУ встановлено, що суд розгля­дає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до вимог цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

Відносно визначена диспозиція (її ще називають альтернативною), закріплюю­чи кілька варіантів можливої поведінки, надає суб’єктам адміністративно - процесуальних відносин право вибору в установлених межах. Приклад - ст. 260 КУпАП, яка встановлює у передбачених випадках можливість застосування до особи примусових заходів, спрямованих на забезпечення провадження у справі про адміністративні правопорушення: адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і до­кументів.

Значний науковий (теоретичний) ін­терес представляє бланкетна диспозиція адміністративно-процесуальної норми. Вона описує правило поведінки в найбільш загальній формі, ніяк його не конкретизу­ючи. Конкретизацію або роз’яснення з приводу способу дії слід шукати в інших нормах чи нормативних актах, до яких відсилає диспозиція. Часто бланкетна диспозиція відноситься не до якоїсь окремої процесуальної норми, а до цілої групи норм, комплексу мінливих правил. Тому можна сказати, що бланкетна дис­позиція включає в себе мінливий еле­мент.

Бланкетна диспозиція адміністра­тивно-процесуальної норми переадресо­вує суб’єкта правозастосування до інших положень того ж нормативного акта або, що відбувається частіше, до інших нор­мативних актів. В останньому випадку вона часто не містить посилання на кон­кретну норму. Зазвичай законодавець обмежується вказівкою на: а) назву від­повідного нормативного акта; б) тип нормативних актів, де слід шукати корес­пондуючих юридичну норму; в) суб’єкта видання нормативного акта; г) сферу дії відповідного нормативного акта; д) за­конодавство України взагалі. У всіх за­значених випадках завдання з відшукан­ня необхідної норми лягає безпосередньо на суб’єкта правозастосовної діяльності [11, с. 86].

Незважаючи на теоретичний інтерес, для цілей практичного застосування в адміністративному процесі бланкетна норма є найбільш складною, незручною, оскільки норма адміністративного про­цесуального права тоді виконує своє призначення, коли абсолютно чітко й од­нозначно регулює суспільні відносини. У силу ж специфіки структури бланкет - ної норми в ній відсутня чіткість і визна­ченість, а тому можна говорити, що на­явність подібних норм права ускладнює правозастосування, поведінку учасників правовідносин. Очевидно, що в нормах, які регулюють адміністративно-проце­суальну діяльність, слід уникати бланкет - них норм, що обумовлено не тільки спе­цифікою процесуальних норм, але й осо­бливостями регульованих відносин.

Однак деяка невизначеність у фор­мулюванні диспозиції процесуальної норми дозволяє уповноваженим суб’єк­там на свій розсуд визначати в кожному конкретному випадку варіант поведінки в рамках, установлених правовим при­писом. Бланкетні диспозиції норм спри­яють розвитку праворозуміння суб’єктів відносин, але вимагають чітких форму­лювань процесуальних норм права для забезпечення успішного процесу їх реа­лізації. Такий порядок регулювання мож­ливий лише при високому рівні правової культури учасників правовідносин.

Існує думка, що не всі норми права складаються із сукупності однакових еле­ментів. Це обумовлюється їх різним функціональним призначенням, цілями і завданнями, що стоять перед ними. Найбільші проблеми виникають з остан­ньою структурною частиною правових норм - санкцією.

На думку А. Ф. Черданцева, ураху­вання функціональної спеціалізації пра­вових норм є неодмінною умовою мето­дологічно правильного підходу до питан­ня про структуру норм права. Він дозво­ляє бачити тісне переплетення, функціо­нальні зв’язки норм права у процесі регулювання суспільних відносин і, зо­крема, дає можливість зробити висновок про те, що кожній нормі права, для того щоб бути забезпеченою примусовою си­лою держави, зовсім необов’язково мати як свій структурний елемент санкцію [12, с. 43].

Висловлюючи схожі погляди на санк­цію у структурі адміністративно-проце­суальних норм, Е. Ф. Демський вважає, що специфіка адміністративно-проце­суальних норм виявляється в тому, що в більшості випадків вони містять тільки правила поведінки - диспозицію, харак­терною ознакою якої є імперативність, а такий структурний елемент, як санкція, відсутній, оскільки в іншому випадку процесуальна норма перетворилася б на матеріальну [13, с. 56].

Слід зазначити, що дистанціювання санкції від гіпотези і диспозиції зустрі­чається частіше, ніж їх комплексна при­сутність, що і дозволяє поряд з іншими моментами говорити про те, що три­членна структура адміністративно-проце­суальної норми нехарактерна для чинно­го законодавства України.

У цілому ж проблема наявності чи відсутності санкцій у адміністративно- процесуальних нормах існує ще й тому, що правозастосовна практика спирається в ході реалізації санкцій на обмежену кількість способів реакції на правопору­шення.

Поділяючи класичні погляди на структуру норм і визнаючи існування в нормах адміністративного процесуаль­ного права такого елементу, як санкція, нам необхідно визначити, що слід розу­міти під цим терміном.

Так, «санкція» може позначати за­твердження, схвалення, дозвіл будь - якого акта. Цей же термін може нести інше смислове навантаження і розуміти­ся як заходи впливу, що застосовуються у разі невиконання правового припису. «Санкцією» ж називають покарання, якому піддано правопорушника.

Санкція адміністративно-проце­суальної норми - це стимул до виконан­ня розпорядження, яке міститься у нор­мі права. Вона може бути позитивною, яка містить обіцянку заохочення, або не­гативною - загрожувати покаранням.

Зауважимо, лише незначна частина адміністративно-процесуальних норм характеризується «власними» санкціями. У цьому немає об’єктивної необхідності, адже їх реалізація гарантована загально­прийнятими заходами примусу, такими як: скасування акта правозастосування, дисциплінарна відповідальність посадо­вої особи тощо. А у випадках, коли неви­конання або порушення певного прави­ла адміністративного процесу становить очевидну суспільну небезпеку, реалізація відповідної адміністративно-проце­суальної норми забезпечується санкція­ми кримінально-правових та адміні­стративно-деліктних норм [11, с. 87]. Прийом законодавчої техніки, при якому не кожна адміністративно-процесуальна норма містить санкцію, не дозволяє вва­жати таку норму як таку, що не має санк­ції взагалі. Кожна норма повинна мати санкцію. Інакше вона перестане бути правовою нормою і перейде у розряд мо­ральних норм суспільства.

Лише коли законодавець бажає під­креслити особливу важливість закріпле­ного в адміністративно-процесуальній нормі правила поведінки для всебічного, неупередженого, об’єктивного, опера­тивного розгляду і вирішення адміні­стративної справи, він забезпечує її окре­мою санкцією. Так, санкції норм, закрі­плених у розділі VI КАСУ, припускають можливість застосування до порушників правил адміністративного судочинства таких примусових заходів: попереджен­ня і видалення із залу судового засідання (за порушення порядку під час судового засідання і невиконання розпоряджень головуючого судді), тимчасове вилучен­ня доказів для вивчення судом (за нена - дання без поважних причин витребува­них судом письмових або речових дока­зів), привід (у разі неявки за викликом суду осіб, явка яких є обов’язковою). Ін­ший перелік заходів процесуального примусу (адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей, вилучен­ня речей і документів) містить санкція ст. 260 КУпАП.

У цих випадках санкція виконує функцію забезпечення нормального про­тікання адміністративного процесу і не має на меті залучення до відповідальнос­ті порушника процесуального порядку до відповідальності.

Класифікуючи за ступенем визначе­ності заходів процесуального примусу, санкції адміністр ативно - пр оцесуальних норм ділять на абсолютно визначені, від­носно визначені та альтернативні.

Абсолютно визначена санкція чітко й однозначно фіксує міру негативного впливу на несумлінного учасника адміністративно-процесуальних право­відносин (ст. 270 КАСУ: до учасників ад­міністративного процесу та інших осіб за порушення порядку під час судового засідання або невиконання розпоря­дження головуючого судді застосовуєть­ся попередження).

Відносно визначена санкція, закріп­люючи конкретну міру процесуального примусу, одночасно встановлює межі її застосування (ч. 1 ст. 374 Митного кодек­су України): допускається адміністратив­не затримання громадянина, який вчи­нив порушення митних правил, на строк до трьох годин [14, с. 288].

Альтернативна санкція являє собою перелік способів реагування на порушен­ня або неналежне виконання правил ад­міністративного процесу. Конкретну міру (заходи) визначає суб’єкт право - застосування (згадувана раніше ст. 260 КУпАП).

На думку О. В. Кузьменко і Т. О. Гур - жія, санкції деяких адміністративно - процесуальних норм можуть поєднувати ознаки відносної визначеності й альтер­нативності. Як приклад автори наводять ст. 325 КУпАП, яка свідчить, що в разі ухилення особи від відбування виправ­них робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом від трьох до семи неоподатковуваних податком мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунком один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п’ятнадцять діб [11, с. 88].

Таким чином, підводячи підсумок, можемо з упевненістю стверджувати, що структура адміністративно-процесу­альних норм - це складне явище право­вої дійсності, яке багато в чому залиша­ється спірним. Однак у зв’язку з тим, що адміністративно-процесуальні норми належать до системи правових, незважа­ючи на очевидну специфіку регульова­них відносин, вони не втрачають жодної із загальних властивостей процесуаль­них норм.

Незважаючи на розбіжності в теоре­тичних поглядах, пріоритет тричленної структури адміністративно-процесуальних норм очевидний. Це підтверджується не тільки науковими дослідженнями, але й за­конодавчою практикою. Чітка узгодже­ність усіх трьох елементів адміністративно - процесуальної норми - гіпотези, диспози­ції і санкції - основа успішної нормотвор - чості, а також правозастосовної діяльнос­ті учасників адміністративно-процесу­альних відносин.



1. Цвік М. В. Загальна теорія держави і права : підручник / М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін. ; за ред. М. В. Цвіка, О. В. Петришина. - Х. : Право, 2009. - 584 с.

2. Комаров С. А. Общая теория государства и права : учебник / С. А. Комаров. - М. : Юрайт, 1997. - 290 с.

3. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права / Н. М. Коркунов ; авт. предисл. И. Ю. Козлихин. - науч. изд., [репринтное]. - М. : Юрид. центр Пресс, 2003. - 430 с. ; Михайловский И. В. Очерки фило­софии права / И. В. Михайловский. - Томск, 1914.

Голунский С. А. Теория государства и права / С. А. Голунский, М. С. Строгович. - М. : Госюриздат, 1940. - 304 с.

Відом. Верхов. Ради УРСР - 1984. - № 51. - С. 1122.

Відом. Верхов. Ради України. - 2005. - № 35 (35-36, 37). - С. 1358. - Ст. 446.

Відом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.

Відом. Верхов. Ради України. - 1999. - № 24. - Ст. 207.

Відом. Верхов. Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455.

10. Краснянский В. Э. Правовая информация в системе государственного и хозяйственного управле­ния / В. Э. Краснянский. - Л. : Изд-во ЛГУ, 1985. - 104 с.

11. Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України : підручник / О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій. - К. : Атіка, 2008. - 416 с.

12. Черданцев А. Ф. Специализация и структура норм права / А. Ф. Черданцев // Правоведение. - 1970. - № 1. - С. 44-45.

13. Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право України : навч. посіб. / Е. Ф. Демський. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - 496 с.

14. Відом. Верхов. Ради України. - 2002. - № 38. - Ст. 288.