joomla
НІМЕЦЬКИЙ ДОСВІД ТА НАЦІОНАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНО - ГОСПОДАРСЬКОГО ПРАВА
Юрист України

Р. С. Мельник

професор кафедри адміністративного права Київського національного університету іме­ні Тараса Шевченка, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник;

Є. В. Петров

завідувач кафедри цивільно-правових дис­циплін факультету права Донецького юри­дичного інституту МВС України, кандидат юридичних наук, доцент

Через призму порівняльно-правового дослідження розкриваються сутність та особливості адміністративно-господарського права Німеччини, а також аналізується процес становлення та розвитку вітчизняного адміністративно-господарського права.

Ключові слова: адміністративне право, адміністративно-господарське право, державне управління, економіка, господарство.

Через призму сравнительно-правового исследования раскрываются сущность и особен­ности административно-хозяйственного права Германии, а также анализируется процесс становления и развития отечественного административно-хозяйственного права.

Ключевые слова: административное право, административно-хозяйственное право, государственное управление, экономика, хозяйство.

The essence and peculiarities of administrative business law of Germany are disclosed in the light of comparative legal research. The process of formation and development of native administra­tive business law is also researched.

Key words: administrative law, administrative and business law, state governance, economic, economy.

Першорядним завданням вітчизняної науки адміністра­тивного права повинна стати активізація порівняльно-правових досліджень, у ме­жах яких слід вивчити найбільш значимі інститути та підгалузі адміністративного права. Однією з таких підгалузей, яка до теперішнього часу залишається майже невідомою для вітчизняної наукової спільноти, є адміністративно-госпо­дарське право, особливості та характер­ні риси якого прагнемо розглянути у цій статті. Предметом наукового вивчення оберемо німецьке адміністративне за­конодавство та німецьку адміністратив­ну доктрину, порівнявши їх відповідно із національним законодавством та націо­нальною правовою теорією.

Таким чином, завданням даної статті є, по-перше, аналіз німецького адміні­стративно-господарського права, у ме­жах якого буде проведено аналіз терміна «адміністративно-господарське право», окреслено характерні риси та основні структурні елементи зазначеної галузі права, встановлено її місце у системі ні­мецького адміністративного права, по­друге, визначення перспектив становлен­ня та розвитку вітчизняного адміні­стративно-господарського права.

Перш ніж перейти до безпосередньо­го вирішення першого завдання, необ­хідно наголосити, що зазначеній темі властива наукова новизна, оскільки до­тепер у національній науці ще не було досліджень, присвячених вивченню сут­ності та змісту адміністративно-госпо­дарського права Німеччини.

Необхідність виникнення та розви­тку адміністративно-господарського права пояснюється потребою упорядку­вання суспільних відносин, які виника­ють між суб’єктами економічної діяльнос­ті. У регулюванні таких відносин, без­умовно, зацікавлені як названі суб’єкти, так і держава, оскільки нині економіка має фундаментальне значення для забез­печення існування населення країни та постійного підвищення рівня його життя. Таким чином, на державному рівні ви­робляються та приймаються норми, які мають сприяти розвитку національної економіки. Ці норми, власне, і утворюють адміністративно-господарське право.

Необхідним кроком у напрямку пі­знання сутності названої галузі права є відповідь на питання про те, а чи є адміністративно-господарське право самостійною галуззю права або части­ною адміністративного права. Відповіда­ючи на нього, німецькі вчені наголошу­ють, що відповідь не залежить ні від конкретних положень адміністративно- господарського права, ні від ступеня їх розвиненості. Вирішальним фактором є теоретична та практична потреба у сис­тематизації та розробці базової структури та особливостей цієї сфери права. Дина­міка розвитку не відрізняється тут одно­рідністю. В англо-американській системі права адміністративно-господарське пра­во не виділяється у самостійну галузь. Тут основні напрямки економічного ре­гулювання включені у загальне адміні­стративне право. Інший підхід домінує у континентальному праві, заснованому на римському праві. У таких країнах Єв­ропи, як Австрія, Німеччина, Франція, у більшості країн Центральної та Східної Європи, а також частково у державах Азії йде інтенсивний процес формування адміністративно-господарського права у самостійну галузь, проте дотепер уче­ним ще не вдалося обґрунтувати чітких критеріїв, які б дозволили розглядати назване правове утворення у вигляді са­мостійної галузі права. Цьому заважає також і той факт, що німецьке адміні­стративно-господарське право все ще за­лишається некодифікованим [1, с. 2-3].

Таким чином, у переважній більшос­ті випадків господарсько-адміністративне право розглядається як підгалузь адмі­ністративного права, зосереджена у ме­жах його особливої частини [2].

Що ж стосується визначення адміні­стративно-господарського права, то під останнім у німецькій правовій доктрині розуміється сукупність норм та поло­жень, які: регламентують створення та діяльність адміністративних органів та установ, покликаних займатися інфра - структурним та інформаційним забез­печенням, плануванням, наглядом, управ­лінням та сприянням розвитку економіки, а також регламентують правовідносини, що виникають між суб’єктами еконо­мічної діяльності та публічною адміні­страцією.

Адміністративно-господарське право у змістовому плані є доволі складним утворенням, що пояснюється багатьма чинниками. Так, у першу чергу, потрібно пам’ятати, що названа підгалузь права утворилася на стику економіки та управ­ління, що вже само по собі свідчить про її комплексний характер. Нині перед еко­номікою та управлінням стоять численні завдання, які у тому або іншому обсязі стосуються майже усіх сфер життєдіяль­ності держави. З огляду на це у змісті адміністративно-господарського права німецькі вчені виділяють певні інститу­ти, у межах яких зосереджено правові норми, покликані регулювати чисельні публічно-господарські відносини. До та­ких інститутів відносять ті, що регламен­тують: правове становище та завдання Федерального банку та Європейського центробанку; організацію управління економікою, зокрема систему суб’єктів державного управління економікою, сис­тему суб’єктів самоврядного управління (наприклад, торгові палати); порядок здійснення економічного нагляду; по­рядок надання субвенцій; порядок здій­снення промислів; порядок функціону­вання підприємств громадського харчу­вання; порядок обороту товарів; порядок захисту навколишнього природного се­редовища від шкідливого впливу; функ­ціонування енергетичних підприємств; порядок функціонування публічних під­приємств, зокрема комунальних підпри­ємств; порядок передання державних замовлень на виконання приватним структурам тощо [3, с. 159-167].

Ведучи мову про адміністративно - господарське право, німецькі вчені зав­жди намагаються провести розмежуван­ня останнього та таких правових катего­рій, як приватне господарське право та кримінально-господарське право. Це пов’язано з тим, що вплив на економіку здійснюється за допомогою як норм при­ватного, так і норм публічного права. І приватне, і публічне право по-своєму розглядають юридичні аспекти створен­ня, виробництва та розподілу благ та надання послуг. Таким чином, у регулю­ванні економічних процесів знаходиться місце як для приватного, так і публічно­го права, і зокрема для кримінального з його заборонами та санкціями, що за­стосовуються у сфері господарської ді­яльності. З огляду на викладене госпо­дарське право можна поділити на при­ватне господарське право (галузь при­ватного права, що стосується економіки), кримінально-господарське право (сукуп­ність правових норм, які встановлюють кримінальну відповідальність за госпо­дарські злочини) і публічне господарське право, або адміністративно-господарське право [1, с. 12-13].

Переходячи від аналізу закордонного досвіду до національних реалій, відміти­мо, що назване вище словосполучення (адміністративно-господарське право або господарсько-адміністративне) є дещо незвичним для сприйняття, проте воно вже зустрічалося у вітчизняній правовій науці. Так, за твердженням С. Братуся, ідея виділення у системі радянського пра­ва господарсько-адміністративного права належала П. Стучке, який озвучив її у 1929 р., наголосивши при цьому, що до предмета його регулювання повинні бути віднесені ті відносини всередині соціа­лістичного сектору, спори по яких вирі­шуються не в судовому порядку, а в по­рядку підпорядкованості та плановості. Дещо розвивши цю тезу, сам С. Братусь писав, що названа галузь права поклика­на регулювати відносини, які складають­ся всередині усуспільненого (державно­го) сектору економіки між суб’єктами, що знаходяться між собою у стані підпо­рядкованості. Разом з цим С. Братусь особливо наголошував, що господарсько - адміністративне право, як і взагалі все радянське право, приречене на занепад, оскільки вся правова форма у СРСР, на його думку, поступово згортається та відмирає, що здійснюється на користь державного планування, яке у майбут­ньому повинно стати головним регуля­тором суспільних відносин у державі, а раз так, то господарсько-адміністративне право у майбутньому перетвориться з права у не-право, у науку про організа­ційну структуру соціалістичного госпо­дарювання [4].

Про радянське адміністративно - господарське право згадували і дещо піз­ніше, проте ставлення до нього з боку науковців суттєво змінилося. Так, напри­кінці 50-х рр. ХХ ст. один із провідних радянських учених-адміністративістів Г. І. Петров висловлювався категорично проти виділення цієї галузі права у сис­темі радянського права, оскільки такий крок, на його думку, призводив до від­мови від предмета правового регулюван­ня як критерію розмежування галузей радянського права. Принагідно зазна­чимо, що ця позиція на довгі роки стала базисною для вітчизняної науки адміні­стративного права, через що розмови про адміністративно-господарське право практично припинилися.

Подібне ставлення з боку радянських учених до адміністративно-господар­ського права можна пояснити також і низкою інших причин. Так, визнання існування у СРСР адміністративно- господарського права сприяло б певній «буржуазіації» радянського права, яке, нагадаємо, із самого початку свого існу­вання будувалося виключно за принци­пом повної відмови від дореволюційних та європейсько-буржуазних правових традицій та концепцій. А тому все, що якимось чином нагадувало нерадянський тип праворозуміння, піддавалося нищів­ній критиці з боку офіційної радянської науки. Крім того, як відомо, наприкінці 30-х рр. ХХ ст. за результатами Першої Всесоюзної наради з питань науки радян­ської держави та права були сформовані вихідні положення радянської правової теорії, відповідно до яких у СРСР визна­валося існування обмеженої кількості галузей права - державне, кримінальне, цивільне, адміністративне, трудове, кол­госпне тощо [5, с. 133]. Особливе місце у названому переліку галузей права від­водилося адміністративному праву, оскільки воно мало стати правовим під­ґрунтям всеохоплюючого радянського державного управління. Радянське адмі­ністративне право, за словами А. Я. Ви - шинського, повинне було зайняти у сис­темі радянського права одне з найваж­ливіших місць у силу того виняткового значення, яке належало питанням адмі­ністрації (управління) у справі соціаліс­тичного будівництва [6, с. 54].

З огляду на таке призначення радян­ського адміністративного права його система почала формуватися виключно через призму задоволення потреб радян­ського державного управління, наповню­ючись, як наслідок, не правовими, а управлінськими інститутами. Най­більш яскраво така тенденція проявила­ся щодо змісту особливої частини радян­ського адміністративного права, яка формувалася виключно за управлінсько- галузевим принципом. З огляду на це в її змісті були виділені інститути державно­го управління господарством, народною освітою, культурою, соціальним забез­печенням [5, с. 134]. Управління у кожній

із названих галузей будувалося за стан­дартною схемою, у межах якої виділяли­ся суб’єкти та об’єкти управління. У ролі суб’єктів виступали відповідні органи державного управління загальносоюзно­го, республіканського та місцевого рів­нів, а об’єктами управління у переважній більшості випадків були відповідні дер­жавні підприємства, установи та органі­зації, а також окремі громадяни. Проте останні, особливо у сфері управління господарством, лише у незначній кіль­кості випадків ставали учасниками управлінських відносин, оскільки, як ві­домо, усі засоби виробництва, фінансові та матеріальні ресурси були зосереджені у руках держави. З огляду на це можна дійти висновку, що за радянських часів у сфері управління господарством мали місце не правовідносини, а владовідно - сини, учасники яких у більшості випад­ків не були пов’язані між собою корес­пондуючими правами та обов’язками (саме про це, до речі, у 1930 р. писав і С. Бра­тусь, наголошуючи, що відносини всере­дині соціалістичного сектору зав’язу­ються у порядку плановості-підлеглості і в основному не є відносинами право - суб’єктними [4]). Відносини між ними розвивалися під впливом державних планів, які мали пріоритетне значення у суспільстві та державі, у зв’язку з чим норми права набували другорядного ха­рактеру. Держава в односторонньому по­рядку встановлювала правила управлін­ської діяльності, могла їх самостійно корегувати, а також відмовлятися від них з огляду на власні потреби. Інтереси при­ватних осіб до уваги не бралися.

Проте подібний підхід до організації державного управління міг мати місце лише у тоталітарній державі. Що ж до держави правового типу, то він вимагав ґрунтовного реформування. І така транс­формація розпочалася одразу після роз­паду СРСР. Відтепер держава не могла на власний розсуд визначати правила по­ведінки учасників господарської діяль­ності, оскільки, з одного боку, сфера еко­номіки розпалася щонайменше на дві сфери - державну та приватну та, по­друге, національна економіка, ставши складовим елементом світової економіки, знаходилася під впливом не лише націо­нальних правових норм, але й законів ринкової економіки. З огляду на це вза­ємовідносини між державою та суб’єк­тами господарської діяльності вимагають чіткої, збалансованої та надзвичайно ви­важеної правової регламентації, яка, з одного боку, має сприяти вільному гос­подарюванню, а з іншого - надавати дер­жаві можливість впливати на ці процеси задля досягнення загальнозначимих (пу­блічних) цілей. Це завдання, як було по­казано вище, у європейських країнах здійснюється за рахунок адміністра­тивно-господарського права.

Сучасну систему нормативних актів, які визначають межі, форми та способи впливу держави на суб’єктів господар­ської діяльності, науковці поділяють на декілька груп.

До першої групи пропонується вклю­чати нормативні акти (наприклад, Закон України «Про Державну програму при­ватизації»), спрямовані на забезпечення стратегічних пріоритетів розвитку еко­номіки: структурних змін, у тому числі - стимулювання розвитку окремих галузей та виробництв, сфер економічного роз­витку (наприклад, мале підприємни­цтво); інвестування; інновацій; ціно­утворення тощо.

Другу групу утворюють правові акти (наприклад, Закон України «Про прива­тизацію державного майна»), що впоряд­ковують відносини власності шляхом ви­значення тих сфер економіки, які можуть складати об’єкт недержавної власності та механізм її набуття - наприклад шляхом приватизації, а також антимонопольного регулювання (створення конкурентного середовища) та чіткого закріплення ста­тусу суб’єктів державної власності (на­приклад, казенні підприємства).

Третю групу складають нормативні акти, що регулюють зовнішньоекономіч­ні відносини (наприклад, Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність»).

Четверта група представлена тими правовими актами (наприклад, Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»), які пов’язані із визначенням підстав та меж викорис­тання адміністративно-правових засобів державного впливу у сфері економіки: реєстрації, ліцензування, квотування, надання дозволів, реалізації адміні - стративно-юрисдикційних прав тощо [7, с. 10-13].

Названі групи нормативних актів утворюють великий масив, який покли­каний регулювати суспільні відносини, що складаються між суб’єктами господа­рювання та спеціалізованими державни­ми органами, а в деяких випадках і орга­нами місцевого самоврядування, які здій­снюють функції з прогнозування, плану­вання, регулювання, керівництва, коор­динації, контролю (нагляду), обліку в сфе­рі економіки, а також сприяння у розвитку господарської діяльності у країні [8].

Сукупність названих вище норматив­них актів, на наш погляд, утворює дже­рельну базу вітчизняного адміністративно - господарського права, покликаного, як випливає з викладеного, регулювати осо­бливий вид правовідносин - адміні­стративно-господарські відносини. На­звані правовідносини займають специфіч­не місце у предметі адміністративно - правового регулювання, оскільки а) у них бере участь специфічний суб’єктний склад;

б) вони мають спеціальний об’єкт;

в) пов’язані з реалізацією окремої групи суб’єктивних прав та обов’язків; г) викли­каються до життя спеціальними юридичними фактами; д) через них опосередкову­ється державна економічна політика [8].

Перераховані вище особливості адміністративно-господарських відно­син є доказом необхідності виокремлен­ня норм, що регулюють порядок їх виник­нення, зміни та припинення, у відносно самостійну підгалузь адміністративного права - адміністративно-господарське право, яке має зайняти відповідне місце у системі його особливої частини. Такий крок, за нашим глибоким переконанням, буде сприяти: по-перше, подальшій адап­тації національного законодавства та на­ціональної правової теорії відповідно до європейського законодавства та єв­ропейської правової теорії; по-друге, систематизації, а у майбутньому, ймовір­но, і кодифікації адміністративно-гос­подарського законодавства; по-третє, спеціалізації правозастосовної діяльнос­ті; по-четверте, підвищенню ефективнос­ті викладання та вивчення вітчизняного адміністративного права у вищих на­вчальних закладах за рахунок опанування названої галузі права у межах самостійної навчальної дисципліни; по-п’яте, фор­муванню нового вектора адміністра­тивно-правової науки, спрямованого на створення цілісної концепції сучасного адміністративно-правового впливу на ринкову економіку.



1. Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок = Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht. Grundlagen des Wirtschaftsverfassungs­und Wirtschaftsverwaltungsrecht, des Weltwirtschaft^- und Binnenmarktrechts / Рольф Штобер : пер. с нем. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - 400 с.

2. Wirtschaftsverwaltungsrecht [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://de. wikipedia. org/wiki/ Wirtschaftsverwaltungsrecht.

3. Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та за­вдання систематики адміністративного права / Ебергард Шмідт-Ассманн ; [пер. з нім. Г. Рижков,

І. Сойко, А. Баканов] ; відп. ред. О. Сироїд. - [2-ге вид., переробл. та допов.]. - К. : К. І.С., 2009. - 552 с.

4. Братусь С. К проблеме хозяйственно-административного права / С. Братусь // Сов. государство и революция права. - 1930. - № 11-12. - С. 146-167.

5. Егоров П. Ю. Становление советского административного права (1917-1940) / Ю. П. Егоров. - ОАО «ИПК «Ульяновский Дом печати», 2006. - 160 с.

6. Административное право России : курс лекций / [К. С. Бельский, А. А. Гришковец, В. Н. Медведев и др.] ; под ред. Н. Ю. Хаманевой. - М. : ТК Велби : Проспект, 2008. - 704 с.

7. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник: у 2 т. Т. 2. Особлива частина / редкол.: В. Б. Авер’янов (голова) та ін. - К. : Юрид. думка, 2005. - 624 с.

8. Алексеев С. В. Концепция административно-хозяйственного правоотношения / С. В. Алексеев // Закон и право. - 2005. - № 3. - С. 63-68.