joomla
ПРАВОВИЙ СТАТУС ГРОМАДЯН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОШЗУ
Юрист України

УДК 341.231.14 Є. В. Ткаченко

кандидат юридичних наук, асистент кафедри конституційного права України Національ­ного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого»

Стаття присвячена аналізу правового інституту громадянства Європейського Союзу. Розгляднуто історію становлення європейського громадянства, окреслено права громадян Союзу і охарактеризовано порядок їх реалізації. Установлено, що права громадян ЄС сто­суються міграційної (право на вільне пересування і вільний вибір місця проживання) та політичної (право обирати і бути обраним до Європарламенту та муніципальних органів, право на петиції і звернення до Європарламенту і до Омбудсмена, право користуватися дипломатичним та консульським захистом) сфер.

Ключові слова: громадянство Європейського Союзу, громадяни Союзу, права громадян Союзу.

Статья посвящена анализу правового института гражданства Европейского Союза. Рас­сматривается история становления европейского гражданства, указываются права граждан Союза и характеризуется порядок их реализации. Устанавливается, что права граждан ЕС касаются миграционной (право на свободное передвижение и свободный выбор места про­живания) и политической (право избирать и быть избранным в Европарламент и муници­пальные органы, право на петиции и обращения в Европарламент и к Омбудсмену, право пользоваться дипломатической и консульской защитой) сфер.

Ключевые слова: гражданство Европейского Союза, граждане Союза, права граждан Союза.

This article is devoted the analysis the legal institution of citizenship of the European Union. In work the historical formation of European citizenship is examined, specify the rights of human citizens of the Union and is characterized by the order of their implementation. Establish that the rights of citizens of EU relate to migration (the right to free movement and free choice of place of residence) and political (the right to elect and be elected to the European Parliament and municipal elections, the right to petition and appeal to the European Parliament and the Ombudsman, the right to diplomatic and consular protection ) spheres.

Key words: citizenship of the European Union, citizens of the Union, the rights of citizens of the Union.



У прямому зв’язку з громадянством знаходяться права, свободи та обов’язки людини, їх обсяг та зміст. Установлення громадянства Європейського Союзу — безпрецедентний крок в історії розвитку правового регулювання питань націо­нального громадянства, статусу міждер­жавних структур. Це означає можливість більш-менш однакового регулювання правових відносин громадянства в межах Європейського Союзу.

Нині серед учених немає єдності у поглядах щодо оцінки громадянства Со­юзу. Наприклад, Б. М. Топорнін вважає, що введення громадянства Союзу, без­перечно, — досить серйозний крок у на­прямі, що веде до федеративного держав­ного устрою. Він зазначає, що громадянство Союзу має більше логічне, ніж юри­дичне обґрунтування: «...якщо люди бачитимуть в Європі співтовариство на­родів, а не тільки держав, у інтеграції з’являться міцні корені» [1, с. 73].

Деякі зарубіжні вчені висловлюють певний скептицизм щодо реалізації цьо­го інституту. Так, на думку У К. Прейсса, поняття «європейське громадянство» є неясним, зміст його формальний. Від­сутність чіткого визначення концепту­ального змісту європейського громадян­ства створює складнощі у розумінні його значення для процесу європейської інте­грації. Називаючи європейське грома­дянство «патетичним терміном з пате­тичним відтінком», У К. Прейсс ствер­джує, що надання деяких пільг для інди - відумів в економічній інтеграції країн співдружності не містить правової рівно­сті, а індивідуми, як і раніше, залишають­ся «привілейованими іноземцями» [2, с. 141]. Протилежну думку про інститут громадянства Союзу висловлює фран­цузький політолог Ж. Монтані. Він на­зиває європейське громадянство свого роду проломом, через який можуть по­ступово просочитися демократичні сили, які прагнуть до рішучого перетворення Союзу в реальну федерацію. Незважаючи на недосконалість цього нового інститу­ту, Європейський Союз досяг першої мирної форми співіснування між грома­дянами різних націй в історії, встанов­люючи статус післянаціональний, але «докосмополітичний» (оскільки інші на­роди виключені з нього) [2, с. 142].

Громадяни Союзу теж не розуміють зміст цього інституту. Так, за деякими со­ціологічними дослідженнями, майже дві третини громадян ЄС не знають, що таке європейське громадянство [3, с. 95].

Формування концепції громадянства Європейського Союзу бере початок з 70-х років минулого століття, коли з’явля­ється більш широке розуміння поняття європейського громадянства як форми особистої ідентифікації з новим європей­ським співтовариством, що вирішує не тільки економічні завдання, а й забез­печує дотримання політичних прав та високих соціальних стандартів. Цей пе­ріод налічує такі етапи: Паризький саміт (1974 р.), саміт Європейської Ради у Фон­тенбло (1984 р.), підписання Маастрихт­ського договору про Європейський Союз (1992 р.), підписання Амстердамського договору (1997 р.) та Лісабонські угоди від 13 грудня 2007 року [4, с. 493-497; 5, с. 22-30; 6, с. 82-88].

Визначення громадянства Європей­ського Союзу міститься у Договорі про функціонування Європейського Союзу (ст. 20). Кожен, хто має громадянство однієї з держав-членів, є громадянином Союзу. Громадянство Союзу є додатко­вим до національного громадянства не замінюючи його [7, с. 55]. Крім того, у розділі V Хартії про основоположні пра­ва Європейського Союзу закріплено пра­ва громадян Європейського Союзу.

Громадяни держав — членів ЄС ма­ють більший обсяг прав на території ін­ших держав-членів, аніж іноземці, тобто особи, що є громадянами держав, які не входять до складу Союзу. Права грома­дян ЄС, закріплені у зазначених докумен­тах, здебільшого стосуються міграційної та політичної сфери.

Щодо міграційних прав — це право на вільне пересування та вільний вибір місця проживання у державах — членах Союзу. Стаття 21 Договору про функціо­нування Європейського Союзу закрі­плює, що кожний громадянин Союзу має право на вільне пересування та прожи­вання на території держав-членів з ура­хуванням обмежень та умов, установле­них Договорами та заходами, ухвалени­ми на їх виконання. Крім того, ч. 2 ст. 21 Договору гарантує: якщо діяльність Со­юзу визнано необхідною для досягнення цієї мети та якщо в Договорах не перед­бачено необхідних повноважень, Євро­пейський парламент та Рада можуть ухвалити положення, що сприяють реа­лізації даного права. Як слушно зауважує Т. В. Васильєва, громадянство Союзу стає ефективним тільки тоді, коли особа пере­їжджає до іншої країни. У випадку про­живання у країні державної належності громадянство ЄС жодної ролі не відіграє [5, с. 24]. У новітніх рішеннях Суду євро­пейської спільноти дається широке тлу­мачення свободи пересування громадян Союзу. Уперше Суд використав концеп­цію європейського громадянства у рі­шенні у справі Мартіне-Сала від 12 трав­ня 1998 року, де сформулював принцип рівного ставлення до громадян інших держав-членів, які проживають на закон­них підставах на території держави — чле­на спільноти, у тому числі і в питаннях доступу до соціальних благ [5, с. 24].

Щодо можливості обмеження даного права, то Суд у рішенні у справі Баум- баст, R сформулював позицію, відповід­но до якої можливість встановлення об­межень та умов ґрунтується на тому, що реалізація прав громадян Союзу на про­живання на території спільноти може обумовлюватися легітимними інтереса­ми держав-членів. Однак ці заходи мають діяти лише в межах, які встановлюються правом Союзу, і відповідно до загальних принципів права, зокрема принципу пропорційності [8].

У межах ЄС від внутрішнього мігра­ційного регулювання щодо громадян «старих» держав — членів ЄС слід відріз­няти політику щодо громадян нових 10 членів (не враховуючи Мальту та Кіпр), що вступили до Союзу у 2004 та 2007 ро­ках. Так, більшість «старих» держав — членів ЄС заявили, що вони обмежать доступ на їх територію громадян нових десяти країн-членів на час перехідного періоду. Фактично йдеться про те, що цій категорії населення ЄС відмовлено в пра­ві вільного працевлаштування в держа­вах Західної Європи, причому обмежен­ня ці варіюються за строками і за іншими параметрами щодо різних країн. Напри­клад, Нідерланди встановили перехідний період усього в один рік, а Данія, Німеч­чина, Франція, Італія й Австрія обрали 7-річний період — гранично допустимий за законами ЄС термін для випробуваль­ної адаптації нових громадян ЄС [9, с. 2б0-2б1]. «Неоднаковість» становища громадян «старих» держав — членів ЄС та громадян «нових» держав — членів ЄС показує приклад виселення з Франції громадян Румунії та Болгарії цигансько­го походження, які порушили порядок перебування у Франції [10].

Ґрунтуючись на експертних оцінках, Комісія ЄС прогнозує порівняно малий приплив мігрантів з нових країн (у су­купності близько 220 тис. осіб на рік) і заявляє, що зроблені дії неадекватні си­туації, що складається. Проте визнається імовірність масштабнішого використання території нових держав — членів ЄС для транзиту нелегальних іммігрантів з інших регіонів. У результаті новим державам - членам доводиться просто миритися з тим, що однією з умов їх вступу до ЄС було зобов’язання прийняття жорстких правил його міграційного режиму.

Наразі слід зауважити певний про­грес щодо позиції Союзу і держав-членів стосовно закріплення обсягу та гаранту­вання права вільно пересуватися і про­живати у межах території держав-членів. Так, Маастрихтський договір закріпив це право виключно за громадянами ЄС. Тобто, на відміну від громадян Союзу, члени їх сімей не мали громадянства будь-якої з держав — членів, не мали права вільно пересуватися і проживати на території ЄС. Згідно зі ст. 45 Хартії про основоположні права Європейського Со­юзу свободу пересування та перебування можна надавати відповідно до Договорів громадянам третіх країн, що законно проживають на території держави-члена [7, с. 2бб].

Політичні права громадянина ЄС, який знаходиться на території іншої дер­жави — члена Союзу, включають такі можливості: право на участь у голосу­ванні та можливість балотуватися кан­дидатом у виборах до Європарламенту; право обирати та бути обраним до муні­ципальних органів на рівних з громадя­ нином цієї країни умовах; право на пе­тиції та звернення до Європарламенту та до Омбудсмена; право громадянина, ко­трий знаходиться на території держави, яка не є членом Союзу, на дипломатич­ний захист з боку представництва будь - якої країни — члена ЄС.

Право обирати та бути обраним до Європарламенту та муніципальних ор­ганів

Установчими договорами Союзу пе­редбачається надання активного та па­сивного виборчого права щодо двох ви­дів виборів: муніципальних та загально­європейських.

Так, у ст. 22 Договору про функціону­вання Європейського Союзу передбача­ється, що кожен громадянин Союзу, який проживає в державі-члені, громадянином якої він не є, має право обирати та бути обраним на місцевих виборах у державі - члені проживання на таких самих умовах, як і громадяни цієї держави. Це право реалізується з урахуванням детальних положень, які ухвалюються Радою, що діє одностайно згідно зі спеціальною за­конодавчою процедурою, та після прове­дення консультацій з Європейським пар­ламентом; ці положення можуть перед­бачати відхилення, коли це виправдано особливими для держави-члена пробле­мами.

Слід зазначити, що в деяких держа­вах — членах Союзу це право обирати та бути обраним до органів місцевого само­врядування на законодавчому рівні за­кріплювалося ще до підписання Маа­стрихтського договору. Так, в Ірландії, Нідерландах та Данії право на участь у муніципальних виборах надавалося всім громадянам інших держав — членів ЄС, які проживали на території відповідних країн. Деякі країни (наприклад, Іспанія і Португалія) допускали можливість на­дання такого права іноземним громадя­нам, але лише на підставі принципу вза­ємності. Хоча, безумовно, для законодав­ства деяких країн (Італія, Німеччина, Франція) це право стало новим явищем.

щодо рівня місцевого самоврядуван­ня, на якому це право може застосовува­тися, то Комісія ЄС прийняла рішення, що є найнижчий рівень самоврядування у кожній державі — члені Союзу [11]. Надання у державі проживання грома­дянам інших держав прав участі у муні­ципальних виборах є значним кроком уперед у залученні особи до громади, се­редовища, в якому вона постійно мешкає. Як зазначає Б. М. Топорнін, це рішення є цілком адекватним, оскільки така лю­дина може володіти майном, сплачува­ти податки, брати участь у місцевих ініціативах, але раніше вона була по­збавлена прав визначати склад муніци­пальних органів, що вирішують локаль­ні питання [12, с. 160].

Згідно зі ст. 22 Договору про функці­онування Європейського Союзу встанов­люється, що без шкоди ч. 1 ст. 223 та по­ложенням, ухваленим на її виконання, кожен громадянин Союзу, що проживає в державі-члені, громадянином якої він не є, має право обирати та бути обраним до Європейського парламенту в державі - члені проживання на таких самих умо­вах, як і громадяни цієї держави. Це пра­во реалізується з урахуванням детальних положень, які ухвалюються Радою, що діє одностайно згідно зі спеціальною за­конодавчою процедурою та після про­ведення консультацій з Європейським парламентом; ці положення можуть пе­редбачати винятки, коли це виправдано особливими для держави-члена пробле­мами.

Порядок реалізації громадянами Со­юзу, які проживають у державі-члені, громадянства якого вони не мають, пра­ва обирати та бути обраними до Європей­ського парламенту регламентується Ди­рективою Ради 93/109 від 6 грудня 1993 року [13], на муніципальних виборах — Директивою 94/80 від 19 грудня 1994 року [14]. Метою директив є забезпечен­ня рівних можливостей для реалізації виборчих прав громадян Союзу. Основ­ним принципом такого регулювання є


свобода вибору. Для реалізації виборчо­го права в державі проживання громадя­нин ЄС має висловити відповідне бажан­ня. При цьому виборець може голосува­ти на виборах до Європарламенту або в державі проживання, або в державі сво­го громадянства. Якщо в державі пере­бування передбачено обов’язкове голо­сування, громадянин Союзу зобов’язаний взяти участь у ньому за умови, що він бажає брати участь у виборах до Євро - парламенту в цій державі.

Право на захист дипломатичних представництв і консульств

Згідно зі ст. 23 Договору про функці­онування Європейського Союзу кожен громадянин Союзу на території третьої країни, де не представлена держава-член, громадянином якої він є, має право на захист дипломатичних представництв і консульств будь-якої держави-члена на таких же умовах, що і громадяни цієї дер­жави. Держави-члени ухвалюють необ­хідні положення й розпочинають між­народні переговори, необхідні для забез­печення такого захисту. Рада, діючи згід­но зі спеціальною законодавчою проце­дурою та після проведення консультацій із Європейським парламентом, може ухвалити директиви, що встановлюють заходи щодо координації та взаємодії, необхідні для сприяння такому захисту. Відповідно до ст. 4б Хартії про осново­положні права Європейського Союзу кожному громадянину Союзу на терито­рії третьої країни, де не представлена держава-член, громадянином якої він є, надається захист дипломатичних пред­ставництв і консульств будь-якої дер­жави-члена на тих самих умовах, що й громадянам цієї держави-члена.

Варто звернути увагу лише на те, що мова йде про дипломатичний та консуль­ський захист громадян Євросоюзу, що надається саме державою-учасником, але ніяк не самим Євросоюзом.

Крім того, правомірність норматив­ного закріплення можливості користу­ватися дипломатичним та консульським захистом іншої держави викликає певні сумніви з точки зору норм загального міжнародного права. Як відомо, Віден­ська конвенція про дипломатичні зноси­ни 19б1 року взагалі не передбачає мож­ливості надання дипломатичного захис­ту іноземним громадянам [15, с. 79].

Порядок здійснення права громадян Союзу користуватися дипломатичним та консульським захистом іншої держави - члена на території третьої країни регла­ментується Рішенням 95/553, прийнятим представниками урядів держав-членів на зустрічі в рамках Ради 19 грудня 1995 року. Відповідно до цього документа дані особи можуть скористатися консуль­ським захистом іншої держави-члена, якщо в місці їх перебування немає по­стійного представництва або почесного консула їхньої держави або країни, що представляє його інтереси (ст. 1). Кон­сульська допомога надається у випадках смерті, нещасного випадку або хвороби, арешту або затримання, а також якщо особа стала жертвою насильницького злочину або опинилася в тяжкому стано­вищі й потребує допомоги та репатріації (п. 1 ст. 5).

Право на звернення до Європарламен­ту та Омбудсмена

У ст. 24 Договору про функціонуван­ня Європейського Союзу кожен грома­дянин Союзу має право звернутися до Європейського парламенту. Порядок його реалізації деталізується у ст. 227, в якій встановлюється, що будь-який гро­мадянин Союзу та будь-яка фізична або юридична особа, що проживає або має юридичну адресу на території держави - члена, має право особисто або спільно з іншими громадянами або особами пись­мово звернутися до Європейського пар­ламенту з питання, що належить до сфер діяльності Союзу і що безпосередньо стосується його або її. Стаття 44 Хартії про основоположні права Європейсько­го Союзу теж встановлює, що кожен гро­мадянин Союзу, кожна фізична або юри­дична особа, яка проживає або має юри­дичну адресу на території держави-члена, має право звертатися до Європейського парламенту.

Також громадяни ЄС мають право звертатися до Омбудсмена (ст. 24 Дого­вору про функціонування Європейсько­го Союзу), посада якого створена відпо­відно до ст. 228 Договору про функціо­нування Європейського Союзу.

Згідно зі ст. 228 Договору Омбудсмен, який обирається Європейським парла­ментом, уповноважений приймати від будь-якого громадянина Союзу або будь - якої фізичної або юридичної особи, що проживає або має юридичну адресу на території держави-члена, скарги щодо ви­падків незадовільного управління в ді­яльності установ, органів, служб або агенцій Союзу, окрім Суду Європейсько­го Союзу, який здійснює свої судові по­вноваження. Омбудсмен вивчає такі скарги та звітує про них.

Згідно зі своїми обов’язками Омбуд­смен за власною ініціативою або на під­ставі скарг, поданих йому безпосередньо або через члена Європейського парламен­ту, проводить розслідування, які він вва­жає обґрунтованими, крім випадків, коли інкриміновані факти є або були предме­том судового провадження. Якщо Омбуд­смен встановлює факт незадовільного управління, він передає питання на роз­гляд відповідної установи, органу, служби або агенції, які мають трьохмісячний строк для інформування Омбудсмена про їхню позицію. Після цього Омбудсмен направ­ляє звіт до Європейського парламенту та відповідної установи, органу, служби або агенції. Особа, що звертається зі скаргою, інформується про результат таких роз­слідувань.

Правом ЄС регулюються також і мов­ні права громадян Союзу. Так, у ст. 24 Договору про функціонування Європей­ського Союзу закріплюється, що кожен громадянин Союзу може письмово звер­нутися до будь-якої інституції, органу, служби або агенції Європейського Союзу однією з офіційних мов Союзу та отри­мати відповідь цією ж мовою. Офіційни­ми мовами Союзу є болгарська, чеська, датська, голландська, англійська, естон­ська, фінська, французька, німецька, грецька, угорська, ірландська, італійська, латвійська, литовська, мальтійська, поль­ська, португальська, румунська, словаць­ка, словенська, іспанська та шведська мови (ст. 55 Договору про Європейський Союз).

Крім того, у Хартії про основополож­ні права Європейського Союзу (ст. 41) закріплюється право на належне управ­ління, яке включає: 1) право на те, щоб установи, органи, служби та агенції Со­юзу розглядали її справу неупереджено, справедливо та протягом розумного строку, яке охоплює: право кожної особи на те, що її заслухають, перш ніж вживати щодо неї будь-який індивідуальний захід негативного впливу; право кожної особи на доступ до своєї особової справи з до­триманням законних інтересів конфіден­ційності, професійної та комерційної та­ємниці; обов’язок адміністрації обґрунто­вувати свої рішення; 2) право на те, щоб Союз відшкодовував будь-яку шкоду, за­вдану установами або їхніми службовця­ми під час виконання обов’язків, згідно з загальними принципами, спільними для законодавств держав-членів; 3) право письмово звернутися до установ Союзу однією з мов Договорів і отримати відпо­відь тією ж мовою.

Також у Хартії проголошується, що громадяни Союзу мають право доступу до документів, яке означає, що кожен громадянин Союзу, кожна фізична або юридична особа, яка проживає або має юридичну адресу на території держави - члена, має право доступу до документів установ, органів, служб та агенцій Союзу, відтворених на будь-якому носієві.

Таким чином, у науковій літературі все ще продовжуються дискусії про при­роду європейського громадянства: чи означає ця правова конструкція прина­лежність до кола осіб, які є первинними суб’єктами європейського правопорядку і володіють специфічним правовим, по­літичним і соціально-економічним ста­тусом, або мова йде всього лише про наділення громадян держав-членів дея­кими додатковими правами. Не можна не погодитися зі словами І. В. Яковюка, що, запровадивши громадянство Союзу, Євросоюз і держави — члени ЄС зробили надзвичайно сміливий крок на шляху до політичної інтеграції [16, с. 21-22]. Звісно, зміст громадянства Союзу не вміщається в традиційне розуміння громадянства як постійного правового зв’язку між фізич­ною особою та державою. Проте введен­ня даного інституту серйозно розвинуло ідею розвитку ЄС до федеративного дер­жавного устрою, до формування його як об’єднання народів.



Література ______________________________________________

1. Топорнин Б. Н. Европейское сообщество: право и институты / Б. Н. Топорнин. - М. : РАН, Ин-т государства и права РАН. - 183 c.

2. Смирнова Е. С. Дискуссия по вопросам формирования института европейского гражданства и поиски альтернативы / Е. С. Смирнова // Право и политика. - 2001. - № 11. - С. 139-144.

3. Muller J.-W. Constitutional patriotism / J.-W. Muller. - Princeton University Press. - 2007. - 177 p.

4. Андрусевич Н. І. Історія розвитку громадянства Європейського Союзу / Н. І. Андрусевич // Дер­жава і право. - 2001. - Вип. 13. - С. 493-497.

5. Васильева Т. А. Эволюция института гражданства Европейского Союза / Т. А. Васильева // Госу­дарство и право. - 2007. - № 12. - С. 22-30.

6. Яковюк І. В. Громадянство Європейського Союзу: проблеми визначення / І. В. Яковюк // Держ. буд-во та місц. самоврядування. - 2005. - № 9. - С. 82-88.

7. Основи права Європейського Союзу : нормат. матеріали / за заг. ред. М. В. Буроменського. - Х. : ФІНН, 2010. - 392 с.

8. CJEC, Case-413/99 Baumbast, R v. Secretary of State for the Home Department. Judgment of 17 September 2002 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://curia. europa. eu/jurisp/cgibin/form. pl? lang=en&Submit=Rechercher.

9. Право Європейського Союзу. Особлива частина : навч. посіб. / за ред. М. Р Аракеляна, О. К. Виш­някова. - К. : Істина, 2010. - 528 c.

10. Франция высылает цыган, соблюдая нормы Евросоюза [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. rosbalt. ru/2010/08/20/764117.html.

11. Лепешков Ю. А. Гражданство Европейского Союза: нонсенс или объективная закономерность в международном праве [Электронный ресурс] / Ю. А. Лепешков // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. - Режим доступа: http:// beljournal. by. ru.

12. Топорнин Б. Н. Европейское право : учебник / Б. Н. Топорнин. - М. : Юристъ, 1998. - 456 c.

13. Council directive 93/109/EC of 6 December 1993 laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and stand as a candidate in elections to the European Parliament for citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. ena. lu.

14. Council Directive 94/80/EC of 19 December 1994 laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections by citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://eur-lex. europa. eu/smartapi/cgi/sga_doc.

15. Ханик-Посполітак Р. Громадянство Європейського Союзу — реальні права чи імпульс інтеграційним процесам в Європі? / Р Ханик-Посполітак // Підприємництво, госп-во і право. - 2001. - № 10. -

С. 78-79.

16. Яковюк І. В. Громадянство ЄС: поняття та співвідношення з національним громадянством / І. В. Яковюк // Проблеми законності. - 2010. - № 107. - С. 16-22.