joomla
ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЛІСОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА: РОСІЙСЬКИЙ ДОСВІД
Юрист України

Т. П. Єгорова

здобувачка кафедри екологічного права На­ціонального університету «Юридична ака­демія України імені Ярослава Мудрого»

У статті розглянуті проблеми та перспективи лісоохоронного законодавства Російської Федерації, проведено його всебічний аналіз та досліджено концепцію сталого управління лісами РФ.

Ключові слова: охорона лісів, управління лісами, лісове законодавство.

В статье рассмотрены проблемы и перспективы лесного законодательства Российской Федерации, проведен его всесторонний анализ и исследована концепция устойчивого управ­ления лесами РФ.

Ключевые слова: охрана лесов, управления лесами, лесное законодательство.

The paper deals with the problems and prospects of the forest legislation of the Russian Fed­eration, held its comprehensive analysis and study of the concept of sustainable forest management of the Russian Federation.

Key words: forest protection, forest management, and forest legislation.



Сьогодні як в Україні, так і в Росій­ській Федерації стан правової охорони лісів є вкрай незадовільним. Однак, на відміну від нашої держави, в Росії питан­ня його вдосконалення обговорюється широкими колами громадськості, ство­рена та функціонує система сталого управління лісами, даною проблемати­кою займається потужна наукова школа.

Метою даної статті є дослідження діючого лісоохоронного законодавства Російській Федерації (далі по тексту - РФ), аналіз його ефективності та наявних проблем у механізмі реалізації.

В Росії даною тематикою займались такі дослідники, як О. М. Абаніна, Н. Г. Баканева, С. О. Боголюбов, В. Ф. Гербовий,

В. М. Захаров, О. С. Ісаєв, О. С. Колбасов, Г. М. Коровін, О. В. Куликова, О. І. Крас - сов, Є. І. Немировський, В. В. Петров, Г. М. Полянська, А. А. Рожков та інші.

Як відзначає переважна більшість науковців [2, 5, 6], принциповим недо­ліком наявного правового забезпечення лісоохоронної політики РФ є нестабіль­ність лісового законодавства та його невідповідність умовам ринкової еконо­міки. За останні п’ятнадцять років при­йнято вже третю редакцію Лісового ко­дексу РФ, до кожної з яких вносилось безліч змін та доповнень принципового значення. В лісовому законодавстві пе­рехідного періоду не знайдено прийнят­них рішень з ряду принципових питань, пов’язаних з правами власності на ліси, розмежуванням повноважень між РФ, її суб’єктами та муніципальними утво­реннями, розмежуванням функцій дер­жавного управління лісами та управлін­ням господарською діяльністю, джере­лами та механізмом фінансування лісового господарства.


Концепція останньої редакції Лісо­вого кодексу РФ зорієнтована на вирішен­ня двох основних завдань: демонополіза­цію державної власності на ліси та землі лісового фонду і передачу функцій дер­жавного управління лісами їх майбутнім власникам [1; С. 8]. Підставою для поста­новки першого завдання стало непра­вильне уявлення про те, що приватна власність є найкращою формою власнос­ті на ліси, а для постановки другого - ілю­зії, що ринкові методи управління вирі­шать всі проблеми управління лісами і з успіхом замінять державне регулювання. Передчасність даних уявлень переконли­во демонструє як російський, так і зару­біжний досвід регулювання лісових від­носин, який свідчить, що якість управлін­ня не визначається форою власності на ліси і що ринкові методи управління не можуть охопити екологічні функції лісів та частину їх ресурсних функцій, що не мають ринкової вартості.

До категорії придатних для експлуа­тації віднесено менше половини всіх лі­сів РФ, більшість з яких росте дуже по­вільно, щоб бути привабливими для при­ватних інвестицій. При щорічному прирості деревостоїв по біомасі 1-3% і прирості по вартості 1-5%, більшість приватних інвесторів виберуть зайняття господарською діяльністю, яка орієнту­ватиметься на вирубку найбільш доступ­них і цінних лісових масивів, реінвесту - ючи доходи в інші галузі з більш високою нормою прибутку [4; С. 328].

Основною ціллю ведення лісового гос­подарства в лісах, які не віднесені до кате­горії придатних до експлуатації, являється підтримка їх захисних та середовищоство- рювальних функцій та забезпечення со­ціальних послуг, що залишаються поза ринковими відносинами. Ці важливі не - ринкові продукти та цінності необхідні на індивідуальному, місцевому, національно­му та глобальному рівнях, однак прино­сять вони надзвичайно мало (або не при­носять зовсім) прибутку приватним влас­никам. Держава повинна враховувати суспільні інтереси при використанні лісо­вих ресурсів і забезпечувати ведення гос­подарської діяльності в цих лісах, що ма­ють значну екологічну цінність та є джере­лом біологічного різноманіття.

Державна власність на ліси визнаєть­ся найкраще відповідною національним економічним, екологічним та соціальним інтересам розвинутих країн. Національна політика цих держав направлена на збе­реження лісових земель в державній влас­ності і максимальне обмеження можли­вості їх відчуження. Державне регулюван­ня лісових відносин у лісах всіх форм власності покладається на спеціально створені лісові служби. Демонополізація державної власності на ліси не повинна бути самоціллю і може здійснюватись в міру готовності суспільства до проведен­ня подібних перетворень, створення не­обхідних для цього інституційних та фі­нансових механізмів [2; С. 48].

Недосконалість концепції, закладеної в основу останньої редакції Лісового ко­дексу РФ, привела до наявності цілого ряду принципових недоліків, які виклю­чають можливість ефективного управ­ління лісами і підвищення вкладу лісо­вого сектору в соціально-економічний розвиток країни. До числа найсуттєві­ших недоліків діючого лісового кодексу РФ відносять наступні.

1. Підміна лісового законодавства зе­мельним.

Лісове і земельне законодавство ви­ступають в російській правовій системі як самостійні галузі законодавства. Разом з тим, пріоритетне значення для визна­чення правового режиму лісів мають не самі ліси, а землі, на котрих вони ростуть. Форми власності на ліси підмінюються формами власності на земельні ділянки. «Лісова ділянка» визначається як земель­на ділянка з певними лісовпорядкуван­ням та межами, що прямо відносить її до сфери дії земельного законодавства [8; С. 33]. Це призводить до обмеження сфери дії лісового законодавства, заміни його земельним, відповідно до якого визнача­ються і форми власності на лісові ділянки у складі земель інших категорій.

Із Лісового кодексу виключено понят­тя «лісові землі», а переведення лісових ділянок і земель лісового фонду в землі інших категорій, в тому числі включених в цивільний обіг, регулюються земельним законодавством. Як зазначають фахівці, це дуже небезпечний прецедент, який від­криває можливості приватизації лісів без введення приватної власності на них, шляхом зміни цільового призначення за­йнятих лісами земель [6; С. 312].

2. Віднесення лісів до категорії рухо­мого майна.

Вперше в російській та світовій прак­тиці ліси з їх унікальним екологічним і соціально-економічним значенням ви­знані рухомою складовою частиною зем­лі і не розглядаються як самостійний об’єкт майнових відносин. Відносини, пов’язані з обігом лісових ділянок, пере­веденням лісових ділянок і земель лісо­вого фонду в землі інших категорій, в тому числі й включених в цивільний обіг видалено із сфери дії лісового законодав­ства. На них розповсюджуються загаль­ні принципи та положення Цивільного кодексу РФ, які регулюють угоди із всіма об’єктами нерухомості, а також норми земельного законодавства, що визнача­ють порядок використання та охорони земель лісового фонду [8; С. 36, 9; С. 187]. Тим самим створено можливість укла­дання угод із землею без врахування лі­сів, які на ній ростуть, і приватизації лі­сів без введення приватної власності на них шляхом зміни цільового призначен­ня зайнятих лісами земель.

3. Відсутність розмежування лісів за формами власності.

Лісовим кодексом РФ встановлено виключне право федеральної власності на земельні ділянки в складі земель лісо­вого фонду [1; С. 9]. Форми власності на лісові ділянки в складі земель інших ка­тегорій визначаються відповідно до зе­мельного законодавства. В ЛК РФ не про­ведено розмежування прав власності на землі лісового фонду між Російською Фе­дерацією, суб’єктами Російської Федера­ції та муніципальними утвореннями, відсутні посилання на норми законодав­ства, які могли б бути підставою такого розмежування. Тому питання розподілу повноважень між вказаними суб’єктами права практично не містять під собою правової основи.

4. Розмежування повноважень, неа­декватних формам власності на ліси.

В переліку повноважень органів дер­жавної влади РФ відсутні володіння, ко­ристування і розпорядження лісовими ділянками, що знаходяться у федераль­ній власності. Такими повноваженнями наділені органи державної влади суб’єктів РФ та органи місцевого самоврядування стосовно лісових ділянок, що знаходять­ся в їхній власності. При цьому площа лісів, які належать суб’єктам РФ та муні­ципальним утворенням, не перевищує одного відсотка загальної площі лісового фонду. Розпорядження земельними ді­лянками, державна власність на які не розмежована, покладено на органи ви­конавчої влади суб’єктів РФ та органи місцевого самоврядування і повинно здійснюватись згідно не з лісовим, а із земельним законодавством.

5. Руйнування існуючої системи дер­жавного управління лісами.

Лісгоспи, як низова ланка системи державного управління лісами, в РФ пе­ретворено в інші організаційно-правові форми. Нова організаційна структура низової ланки управління лісами в за­коні не прописана, а згадувані в ньому лісництва не наділені відповідним право­вим статусом. На федеральні органи ви­конавчої влади покладається здійснення нормативних та наглядових функцій, а функції державного управління передані органам виконавчої влади суб’єктів РФ. В Лісовому кодексі [1] відсутня згадка про державу лісову службу, котра здій­снювала функції управління лісами Росії впродовж двох останніх віків. Результа­том такої реорганізації стало не укрі­плення низової ланки, а посилення вер­тикалі управління лісами, а втрата контр - ольованості і неможливість реалізації принципу сталого управління лісами.

6. Ліквідація державної лісової охо­рони.

В Лісовому кодексі не згадується про лісову охорону, яка існувала в Росії біль­ше двохсот років. До останніх років охо­рона російських лісів здійснювалась пра­цівниками державної лісової охорони, чисельність якої досягала 70 тисяч чол. Новим Лісовим кодексом повноваження щодо охорони лісів передано регіональ­ним адміністраціям. Загальна чисель­ність осіб, які наділені правами лісової охорони, в даний час складає біля 20 ти­сяч чол., а їх система перебуває на стадії формування [11, 12; С. 4].

7. Заміна дозвільного порядку лісо­користування заявним.

Із Лісового кодексу виключена систе­ма дозвільних документів на лісокорис­тування, зокрема таких як лісорубний квиток, ордер, лісовий білет. Замість до­звільного введено заявний порядок здій­снення лісокористування (лісова декла­рація). Відсутність лісорубних квитків та ордерів фактично означає, що у лісоко - ристувачів не буде жодних документів, крім лісової декларації та плану освоєн­ня лісів, які підтверджують законність заготівлі деревини, її вивозу та поставки споживачам. Відсутність документів строгої звітності, які підтверджують за­конність заготівлі, перевезення та про­дажу деревини відкриває безкраї можли­вості для проведення нелегальних рубок, які вже досягли загрозливих масштабів [5; С. 6]. Заміна дозвільного порядку лі­сокористування декларативним, заявним порядком користування лісом, безпере­чно, спрощує доступ до лісових ресурсів, виключаючи можливість строгого контр­олю походження деревини, необхідного для ефективної боротьби з нелегальним обігом.

8. Знищення організаційної та функ­ціональної структури лісовпорядкування.

Відмінено усталений порядок про­ведення лісовпорядкування державними лісовпорядкувальними організаціями та виконання його за єдиною системою в порядку, встановленому федеральними органами влади. Це призвело до знищен­ня існуючої системи інвентаризації лісів, погіршення інформаційного забезпечен­ня державного управління лісами. Лісо­впорядкування, котре лежить в основі планування та державного управління лісовим господарством, покладено на орендарів та інших лісокористувачів та не фінансується державою.

9. Введення додаткових обмежень на перебування людей у лісах.

Допускається можливість обмеження прав громадян на перебування у лісах з метою забезпечення їх безпеки при ви­конанні робіт. Такого роду обмеження можуть вводитись чиновниками на будь - який строк і на будь-якій території, де ведуться які-небудь роботи, що за слова­ми більшості дослідників, є безпідстав­ним і абсолютно недопустимим.

10. Ігнорування норм міжнародного права та міжнародних зобов’язань щодо лісів.

В Лісовому кодексі відсутні посилан­ня на норми міжнародного права, що недопустимо в умовах глобалізації та розширення міжнародного співробітни­цтва. Введення в Лісовий кодекс термінів та визначень, що не співпадають з осно­вними поняттями, прийнятими в ФАО, Конвенціях, міжнародних договорах. Це стосується таких базових понять як ліс, лісова ділянка, лісове господарство тощо [1, 10]. Необхідно уніфікувати дані тер­міни та визначення, включити в Лісовий кодекс правові норми, які забезпечують виконання зобов’язань РФ щодо лісів, прийнятих в рамках Кіотського прото­колу та інших міжнародних договорів.

Таким чином в діючому Лісовому ко­дексі РФ порушено принцип приємності в лісовому законодавстві, а ряд новацій несе в собі реальну загрозу як самим лі­сам, так і екології та економіці всієї дер­жави. Лісове законодавство часто-густо підмінюється земельним і ліси перево­дяться в площину рухомого майна, вклю­чення якого в цивільний обіг може здій­снюватись і без введення приватної влас­ності на ліси. Залишаються також невирішеними питання власності на ліси, структура дер­жавного управління лісами, організація лісовпорядкування, ведення лісового гос­подарства в не експлуатаційних лісах.

Федеральні органи державної влади РФ не наділені повноваженнями володін­ня, користування і розпорядження лісами, які знаходяться у федеральній власності. Структура органів державного управління лісами знищена а нова чітко не прописана. Ігноруються норми міжнародного права і міжнародних зобов’язань РФ щодо лісів.

Реформування лісового господарства

і всього лісового сектору Росії потребує суттєвих змін у діючому законодавстві, усунення протиріч між лісовим та земель­ним кодексами, федеральними та регіо­нальними нормативними актами у сфері регулювання лісових відносин. Ці зміни повинні бути направленими на посилення правового захисту лісів, збереження осо­бливого правового статусу лісових зе­мель, чіткого розмежування повноважень РФ, її суб’єктів та муніципальних утво­рень в галузі охорони, використання та відтворення лісових ресурсів.

Ліс як самостійний суб’єкт правового регулювання тісно пов’язаний із землею, за твердженням провідних російських науковців [2, 5, 6], повинен бути нерухо­мими майном і визначати режим вико­ристання земель, на яких він знаходить­ся. Види лісокористування, які мають суттєвий вплив на стан лісів, повинні здійснюватись тільки з дозволу спеціаль­но уповноваженого органу державного управління лісами. Лісовпорядкування і державна інвентаризація лісів повинні проводитись в інтересах держави за за­мовленням державних органів виконав­чої влади за рахунок коштів держбюдже­ту і під контролем держави.

Проведення національної лісової по­літики повинно базуватись на розвинуто­му правовому забезпеченні, що відповідає змісту і спрямованості цієї політики. Фор­мування нормативно-правової бази на­ціональної лісової політики повинно здій­снюватись шляхом удосконалення лісо­вого законодавства та розроблення необхідних підзаконних нормативних актів. Лісове законодавство повинно адаптуватися до лісової політики держа­ви, а не лісова політика підлаштовуватись під діючу нормативну базу.

Законодавча реалізація національної лісової політики повинна забезпечуватись шляхом внесення необхідних змін і допо­внень в діюче лісове, земельне, податкове законодавство, а також шляхом гармоні­зації федерального і регіональних лісових кодексів. Перш за все це стосується пи­тань власності на ліси і землі лісового фонду, розмежування компетенції РФ, її суб’єктів та муніципальних утворень в галузі державного управління охороною, використанням та відтворенням лісових ресурсів, формування і розподілу плате­жів за лісокористування на підставі рент­ного підходу, системи фінансування лісо­вого господарства і екологізації податко­вої політики. Держава, що здійснює законодавчу функцію і є носієм політич­ної влади, може розпоряджатись лісами і землями лісового фонду шляхом як ци­вільно-правових засобів, так й адміні­стративних (владних розпоряджень).

Як власник лісів, який має право на отримання лісової ренти, держава в силі гарантувати фінансування видатків на стале управління лісами і виконання міжнародних зобов’язань у сфері збере­ження їх біологічного різноманіття, по­передження глобальних змін клімату і природного середовища. Розвиток пра­вового забезпечення сталого управління лісами в Росії повинен бути направлений на вирішення найбільш актуальних про­блем лісового законодавства, його гармо­нізацію з нормами міжнародного права. До числа найвагоміших напрямків роз­витку правового забезпечення дослідни­ки відносять:

- підвищення правового статусу лісів як особливого об’єкта нерухомості, тісно пов’язаного із землею і такого, що визна­чає режим використання останньої;

- посилення правового захисту лісів як відновлювального природного ресур­су і надзвичайно важливого компонента біосфери, що має глобальне екологічне і соціально-економічне значення;

- розвиток усіх форм власності на ліси;

- децентралізацію державного управ­ління лісами і підвищення ролі громад­ськості в даному процесі;

- адаптацію лісового законодавства до умов ринкової економіки, - перехід на економічні методи управління і ринкові механізми використання лісів та відтво­рення лісових ресурсів;

- підвищення правового статусу і розширення функцій лісовпорядкування як основи кадастрового обліку лісів, ве­дення лісового реєстру, лісового плану­вання та лісоуправління;

- створення умов для ефективної бо­ротьби з незаконними рубками та інши­ми лісопорушеннями на основі системи обліку і контролю заготовленої, придба­ної та переробленої деревини;

- вдосконалення порядку здійснення державного нагляду в лісах;

- перехід до стратегії управління лісо­вими пожежами;

- вдосконалення порядку ведення гос­подарської діяльності в лісах [2; С. 50-52].

Для посилення правового захисту лі­сів російські науковці також пропонують ввести чіткі обмеження на цивільний обіг лісів і земель лісового фонду, заборону на переведення даних земель в захисних лі­сах в землі інших категорій для будь-яких потреб, крім державних [7; С. 11].

Титульним власником домінуючої частини лісового фонду РФ повинна бути саме держава. Механізм ефективно­го використання лісових ресурсів, без­перечно, повинен бути ринковим, але базуватись не на вільному купівлі - продажу лісів і земель лісового фонду, а на передачі в оренду лісів, які залишати­муться у власності держави.

Отже, як бачимо проблеми та перспек­тиви лісоохоронної політики РФ співзвуч­ні з українськими. Досвід Росії в даній сфе­рі, звичайно, є вагомішим, а система ста­лого управління лісами - розробленішою та дієвішою. Саме тому впровадження багатьох її ефективних заходів поліпшить стан правової охорони лісів в Україні.