joomla
ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ РОЗВИТКУ СУЧАСНОЇ ДОКТРИНИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА І ПРОЦЕСУ
Юрист України

УДК 342.9 О. П. Рябченко

доктор юридичних наук, кандидат економічних наук, професор кафедри управління, адміні­стративного права і процесу та адміністратив­ної діяльності Національного університету державної податкової служби України

Стаття присвячена проблемним питанням розвитку доктрини адміністративного права, зумовленим прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України, в якому норма­тивно закріплений категоріальний апарат, не розроблений вченими та не випробуваний судовою практикою.

ключові слова: адміністративне право, компетенція, адміністративний суд, судочинство, адміністративний договір.

Статья посвящена проблемным вопросам развития доктрины административного пра­ва, обусловленным принятием Кодекса административного судопроизводства Украины, в котором нормативно закреплен категориальный аппарат, не разработанный учеными и не опробованный судебной практикой.

ключевые слова: административное право, компетенция, административный суд, су­допроизводство, административный договор.

The article is devoted to the problem questions of development of doctrine of administrative law, that has been conditioned by acceptance of Code of the administrative legal proceeding of Ukraine, where category vehicle, was not been developed by scientists and not tested by judicial practice, is normatively fastened.

Key words: administrative law, competence, administrative court, legal proceeding, administra­tive agreement.



Кодекс адміністративного судочин­ства України (далі — КАСУ) [1], який набув чинності з 1 вересня 2005 року, закріпив судовий порядок вирішення публічно-правових спорів спеціалізова­ними судами. З одного боку, КАСУ є но­ваторським, прогресивним законодав­чим актом, який закріплює найбільш ефективний, доведений світовою прак­тикою судовий спосіб вирішення спорів у формі позовного провадження. Зокре­ма, принципи адміністративного судово­го процесу аналогічні за змістом таким принципам цивільного та господарсько­го процесів, як змагальність сторін (ч. 1 ст. 11 КАСУ, ст. 10 Цивільного процесу­ального кодексу України (ЦПКУ) [2], ст. 43 Господарського процесуального кодексу України (ГПКУ) [3]); диспозитивність (ч. 3 ст. 11 КАСУ, ст. 11 ЦПКУ); рівність усіх перед законом і судом (ст. 10 КАСУ, ст. 5 ЦПКУ, ст. 42 ГПКУ); забезпечення апеля­ційного і касаційного оскарження судо­вих рішень (ст. 13 КАСУ, ст. 13 ЦПКУ, ч. 2, ч. 3 ст. 46 ГПКУ); обов’язковість су­дових рішень (ст. 14 КАСУ, ст. 14 ЦПКУ,
ч. 2 ст. 45 ГПКУ). З другого — передбачає застосування термінів, недостатньо опра­цьованих адміністративно-правовою док­триною (наприклад, термін «адміністра­тивний договір»), а також узагалі не апро­бованих судовою практикою (наприклад, такі терміни, як «суб’єкт владних повно­важень», «публічна служба» тощо).

Сьогодні у правовій доктрині дис­кусійними є положення щодо спільних та відмінних рис процесуального зако­нодавства [4; 5]. У наукових публікаціях порушуються питання доцільності фор­мування науки про судовий процес [6; [7]. Остання проблематика вельми пер­спективна, і її наявність свідчить про значний потенціал розвитку відносин у сфері судової юрисдикції.

Сучасна правозастосовна діяльність адміністративних судів свідчить про на­явність проблем, вирішення яких потре­бує якнайшвидшого вдосконалення док - тринальних положень теорії адміністра­тивного права і процесу. Більш того, виникнення деяких проблем прогнозу­валось ще у 2005-2006 роках, коли адмі­ністративні і господарські суди у межах підвідомчості почали розглядати справи адміністративної юрисдикції [8; 9]. Ука­зане стосується передусім проблеми роз­межування судової юрисдикції між адмі­ністративними і господарськими судами. Підготовлені вищими судовими органа­ми роз’яснення цього питання, на жаль, не містили однозначних рекомендацій, особливо якщо виникав спір за участі органу виконавчої влади, органу місце­вого самоврядування, стосовно госпо­дарської діяльності. Так, у інформацій­ному листі Верховного Суду України від

26.12.2005 № 3.2-2005, присвяченому розмежуванню компетенції господар­ських і адміністративних судів, було вка­зано на категорії спорів, які підлягають розгляду адміністративними судами. Формування категорій спорів було засно­ване на виділенні необхідної та єдиної ознаки — наявності суб’єкта владних повноважень як обов’язкового учасника справи адміністративної юрисдикції.

Однак як сам критерій розмежування судових юрисдикцій, так і обґрунтовані Верховним Судом України категорії спо­рів містили формулювання спірного ха­рактеру. Наприклад, застосовувались як ключові, базисні такі терміни, як: «влад­ні управлінські функції», «владні рішен­ня», «публічно-правовий спір». Але слід підкреслити, що сутність указаних тер­мінів потребує окремого обґрунтування на доктринальному рівні.

Відповідь на те, який саме суд — гос­подарський чи адміністративний — буде розглядати окремі категорії спорів у сфе­рі господарської діяльності за участі ор­гану державної влади, органу місцевого самоврядування, передбачає необхід­ність вирішення ще одного питання. Воно стосується визначення змісту пра­вовідносин, які становлять предмет спо­ру: або це правовідносини, які виника­ють у зв’язку з реалізацією публічних інтересів (інтересів держави, інтересів територіальних громад), або це госпо­дарські відносини.

Зі змісту ст. 3 Господарського кодексу України (ГКУ) [10] випливає, що госпо­дарські відносини виникають у процесі здійснення господарської діяльності чи управління нею. Господарською є діяль­ність суб’єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг вартіс­ного характеру, які мають цінову визна­ченість. Таким чином, на підставі цієї норми ГКУ можна зробити висновок про те, що навіть якщо учасником спору є державний чи інший орган, який не є суб’єктом підприємницької діяльності, цей спір може бути підвідомчим госпо­дарському суду, якщо предмет спору сто­сується господарської діяльності. З дру­гого боку, ст. 2 ГПКУ передбачає право звернення до господарського суду в ін­тересах держави. Указане стосується прокурорів, Рахункової палати. Логічно було би вказати на те, що розгляд справи у господарському суді на захист інтересів


держави буде здійснюватись, якщо ці ін­тереси стосуються господарської діяль­ності. Однак чітка відповідь на питання про предмет спору на захист інтересів держави і у ГКУ, і у ГПКУ відсутня.

Якщо звернутись до норм КАСУ, то ситуація виглядає ще більш заплутаною. Так, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ компетен­ція адміністративних судів поширюється на спори фізичних і юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень з приводу оскарження його рішень (нормативно - правових актів чи актів індивідуальної дії), дій або бездіяльності. У ст. 3 КАСУ вказана норма-дефініція «суб’єкт владних повно­важень». До таких віднесено орган держав­ної влади, орган місцевого самоврядуван­ня, їх посадову або службову особу, іншого суб’єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законо­давства, у тому числі на виконання делего­ваних повноважень. Однак жодна норма чинного законодавства не дає відповідь на питання про зміст словосполучення «влад­ні управлінські функції». Ця категорія та­кож не визначена і в теорії адміністратив­ного права.

Для того щоб встановити критерій розмежування компетенції адміністра­тивних і господарських судів, звернемось до тих положень доктрини адміністра­тивного права, в яких сформульована вирішальна особливість адміністративно - правових відносин. Такою особливістю є обов’язкова участь як однієї зі сторін носія юридично владних повноважень, якими його наділяють адміністративно - правові норми відносно інших суб’єктів. До інших ознак цих відносин, спираю­чись на які можна сформулювати відпо­відь про критерій розмежування компе­тенції, належать такі: формування, як правило, в особливій сфері суспільного життя — публічному управлінні, суб’єк­тами якого є органи державного управ­ління, а також органи місцевого само­врядування, у зв’язку із здійсненням на­самперед органами виконавчої влади своїх владно-розпорядчих функцій; мо­жуть виникати за ініціативи будь-якої зі сторін, а згода або побажання іншої сто­рони не є обов’язковою умовою виник­нення; спори вирішуються, як правило, шляхом прямого розпорядження упра­вомоченого органу [11, с. 172-173].

Серед особливих рис адміністративно - правових норм слід виділити положення про предмет регулювання та мету впли­ву. Предмет становлять суспільні відно­сини у сфері функціонування управлін­ських інститутів публічної влади. Відпо­відно мета полягає у забезпеченні орга­нізації та впорядкованості дій суб’єктів управлінської діяльності, створенні умов для реалізації і захисту прав і свобод гро­мадян, щодо яких така управлінська ді­яльність здійснюється [11, с. 109].

Для вирішення питання про критерії розмежування судової юрисдикції варто звернутись до теорії господарського пра­ва, в якій обґрунтовані положення про ознаки господарських правовідносин. На думку В. С. Щербини, ними є поєднання публічних інтересів виробника та пу­блічних інтересів [12, с. 7]. Наявність такої ознаки дає підстави для висновку про доцільність виділення у складі гос­подарських правовідносин тих відносин, які можуть і повинні бути врегульовані нормами адміністративного права.

Вирішення питання про те, якими є ці відносини, має здійснюватись з обов’язковим врахуванням особливостей методу адміні­стративного права. В адміністративному праві використовуються способи врегулю­вання, характерні для обох методів право­вого регулювання — імперативного і дис­позитивного. Загальними рисами методу адміністративно-правового регулювання вважаються його реалізація шляхом ви­користання приписів (установлення зобов’язань), установлення заборон, на­дання дозволів [11, с. 90].

Наведені вище положення правової доктрини дозволяють виділити головну ознаку впливу адміністративно-правового регулювання на господарські відносини. Цей вплив стосується функціонування управлінських інститутів публічної вла­ди щодо створення умов реалізації та захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у процесі здійснення ними господарської діяльності або учас­ті в цій діяльності. Обов’язковими учас­никами адміністративних правовідносин у сфері господарювання мають бути управлінські інститути публічної влади (органи державного управління, органи місцевого самоврядування), їх посадові і службові особи, а метою діяльності — реалізація публічних інтересів, яка від­бувається шляхом використання при­писів, установлення заборон, надання дозволів.

Господарська діяльність, навіть у ви­падку її здійснення управлінськими інсти­тутами публічної влади, спрямована на отримання результату, який має цінову визначеність. У зв’язку з цим слід підкрес­лити, що спори у сфері господарювання за участі управлінських інститутів публіч­ної влади не завжди можуть бути відне­сені до компетенції адміністративних судів. Компетенція адміністративних су­дів поширюється тільки на ті спори, які виникли внаслідок прийняття управлін­ськими інститутами публічної влади, їх посадовими і службовими особами імпе­ративних рішень, пов’язаних із реалізацією їх компетенції, що має організаційно - розпорядчу сутність.

Наступною проблемою, вирішення якої значиме для розвитку доктрини ад­міністративного права і процесу, є про­блема визначення змісту та характерис­тики правової природи адміністративних договорів. У ст. 17 КАСУ встановлено юрисдикцію адміністративних судів, до якої, зокрема, належать спори, які вини­кають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів. Адміністра­тивним договором названо дво - або бага­тосторонню угоду, зміст якої становлять права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди (ст. 3 КАСУ).

На думку О. І. Харитонової, предме­том публічно-правового договору є від­носини владного характеру, причому тільки ті з них, в яких допускається по­годження волевиявлення сторін. На від­міну від договорів приватного характеру, адміністративні договори мають норма­тивний характер [11, с. 290-291]. Слід зауважити, що дослідниця застосовує різні теоретико-правові конструкції при визначенні сутності договорів за участі суб’єкта публічно-правових відносин: «публічно-правовий», «адміністративно - правовий» і «адміністративний».

Плюралізм простежується і в науково - практичних коментарях до КАСУ. Так, у науково-практичному коментарі, під­готовленому у 2009 році під загальною редакцією О. М. Пасенюка, вказується, що адміністративний договір (як і будь-який інший договір) укладається добровільно після погодження сторонами істотних умов, має еквівалентний характер, перед­бачає взаємну відповідальність сторін та забезпечується державним примусом. Його предмет тісно пов’язаний з діяльніс­тю, спрямованою на реалізацію публічно­го інтересу. Саме цим окремі положення адміністративного договору відрізняють­ся від тих, які містяться у приватноправо­вих договорах [13, с. 22]. Отже, автори доктринального тлумачення норми про адміністративні договори у зазначеному науково-практичному коментарі говорять про спільну для всіх договорів форму. При цьому відмінність від приватнопра­вових договорів полягає у спрямованості та гарантіях реалізації.

У науково-практичному коментарі, підготовленому в тому ж році за загальною редакцією Р. А. Куйбіди, вказано, що до адміністративних договорів належать усі договори, які укладаються суб’єктом, наді­леним владними управлінськими функці­ями, на основі законодавства для виконан­ня його повноважень, крім: 1) договорів на закупівлю товарів, робіт, послуг для потреб самого суб’єкта владних повноважень;

2) договорів про розпорядження майном,


О. П. Рябченко



яке знаходиться на балансі суб’єкта влад­них повноважень; 3) контрактів з керівни­ками підприємств, установ, організацій, що знаходяться в державній або комуналь­ній власності [14, с. 65-66]. Зазначений під­хід передбачає вказівку щодо певних ви­нятків із загального правила, не встанов­люючи відповідний критерій.

Самі автори наведених підходів щодо тлумачення сутності і змісту адміністра­тивного договору відзначають їх спір­ність та недостатній рівень теоретичного опрацювання категорії «адміністратив­ний договір».

Норми чинного законодавства, якими визначено зміст категорії «адміністратив­ний договір», правовий режим її викорис­тання, містяться тільки в КАСУ. Застосу­вання ж норм цього процесуального за­кону здійснюється відносно широкого кола питань, пов’язаних із захистом прав та законних інтересів у публічно-правовій сфері суспільних відносин. Законодав­ство, норми якого регулюють відносини у сфері укладання договорів за участі управлінських інститутів публічної влади, їх посадових і службових осіб, сформува­лось ще до набуття чинності КАСУ. Уба­чається, джерело існуючої невизначенос­ті на доктринальному рівні полягає у не­достатньому врахуванні усталених тен­денцій регулювання договірних відносин за участі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб у новелах адміністратив­ного процесуального законодавства.

Певну спробу роз’яснення питання про розмежування цивільних і адміні­стративних договорів зробив Верховний Суд України в інформаційному листі від

26.12.2005 № 3.2-2005. Було підкреслено таку специфіку укладання договорів. Якщо суб’єкти (в тому числі орган дер­жавної влади, органи місцевого само­врядування, їхні посадові чи службові особи), хоча б і на реалізацію своїх пов­новажень, вільно укладають договір від­повідно до норм ЦКУ, під час укладання такого договору його сторони вільно до­мовляються про зміст та обсяг прав і обов’язків за договором, можуть відмо­витись від його укладання, то такий до­говір може бути цивільним (господар­ським), але не адміністративним, оскіль­ки в змісті цього договору відсутні від­носини влади і підпорядкування, що є обов’язковими для адміністративного договору, а кожний суб’єкт такого дого­вору виступає як рівний один з одним.

Слід зауважити, що така позиція Вер­ховного Суду України не безспірна, адже адміністративний договір не завжди пов’язаний із відносинами влади і підпо­рядкування. Швидше за все, він виступає як форма закріплення взаємних прав і обов’язків, з одного боку, органу держав­ної влади, органу місцевого самовряду­вання, їх посадових та службових осіб, та, з другого боку, громадянина, установи, організації, підприємства тощо. Правова природа адміністративних договорів об­умовлена тим, що вони виникають у тих сферах суспільного життя, де складають­ся адміністративно-правові відносини, а їх метою є реалізація публічно-правових інтересів. Крім того, вони застосовуються тільки у межах компетенції відповідного управлінського інституту публічної вла­ди, його посадової або службової особи.

Підводячи підсумок проведеному до­слідженню окремих проблем закріплення у законодавстві судового позовного по­рядку вирішення публічно-правових спо­рів, укажемо на недостатність їх розв’язання лише шляхом внесення змін до КАСУ. Оче­видно, що проблема вдосконалення позов­ного порядку захисту прав, свобод, закон­них інтересів в адміністративних судах не може бути вирішена без розвитку доктринальних основ адміністративного права і процесу. Причому такий розвиток не по­винен бути спрямований на ліквідацію певної правової норми. Необхідно виро­бити принципово новий підхід до визна­чення таких категорій, як «адміністратив­ний договір», «адміністративний процес», «судова адміністративна юрисдикція». До­речними також будуть наукові дискусії стосовно уніфікації процедур позовного провадження.


проблеми адміністративного права та процесу України

Література ______________________________________________

1. Кодекс адміністративного судочинства України // Відом. Верхов. Ради України. - 2005. - № 35-36, 37. - Ст. 446 (із змінами).

2. Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 № 1618-ІУ // Відом. Верхов. Ради України.

- 2004. - № 40-41, 42. - Ст. 492.

3. Господарський процесуальний кодекс України від 06.11.1991 № 1798-ХІІ // Відом. Верхов. Ради України. - 1992. - № 6. - Ст. 56.

4. Грошевий Ю. М. Проблеми спеціалізації процесуальних процедур / Ю. М. Грошевий // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судо­чинства України : міжнар. наук.-практ. конф., 25-26 січ. 2007 р. : тези доп. / [за заг. ред. В. В. Кома­рова]. - Х. : Нац. юрид. акад. України, 2007. - С. 26-30.

5. Комаров В. В. Цивільний процесуальний кодекс та Кодекс адміністративного судочинства України: проблема єдності та відмінностей / В. В. Комаров // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України : матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 25-26 січ. 2007 р. : тези доп. / [за заг. ред. В. В. Комарова]. - Х. : Нац. юрид. акад. України, 2007. - С. 3-9.

6. Селіванов А. О. Судове право: нова галузь права чи теоретична думка? [Електронний ресурс] /

А. О. Селіванов // Верховний Суд України : Інформ. сервер. - Режим доступу: Ьйр:/М^г^соигі gov. Ua/clients/vs. nsf/0/0E40BFB02A7785CCC22575D80039A589.

7. Рябченко О. Судове право не тільки для суддів / О. Рябченко // Право України. - 2009. - № 2.

- С. 156-160.

8. Рябченко О. П. До питання про визначення особливостей адміністративно-правового регулюван­ня господарських відносин / О. П. Рябченко // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених : матеріали IV Нац. наук.-теорет. конф. «Українське адміністративне право: сучас­ний стан і перспективи реформування» : спец. вип. : у 2 ч. Ч. 1. - Сімферополь, 2005. - С. 112­117.

9. Рябченко О. П. Проблеми визначення підвідомчості / О. П. Рябченко // Юрид. вісн. України. - 2006.

- 20-26 трав. (№ 20 (568)).

10. Господарський кодекс України від 16.01.2003 № 436-^ // Відом. Верхов. Ради України. - 2003. - № 18, 19-20, 21-22. - Ст. 144.

11. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. Т 1. Загальна частина / ред - кол.: В. Б. Авер’янов (голова) та ін. - К. : Юрид. думка, 2007. - 592 с.

12. Щербина В. С. Господарське право : [підручник] / В. С. Щербина. - 2-ге вид., переробл. і допов. - К. : Юрінком Інтер, 2005. - 526 с.

13. Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України / О. М. Пасенюк (кер. авт. кол. ), О. Н. Панченко, В. Б. Авер’янов [та ін.] ; за заг. ред. О. М. Пасенюка. - К. : Юрінком Інтер, 2009. - 704 с.

14. Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар / за заг. ред. Р. О. Куйбіди. - Вид. 2-ге, допов. - К. : Юстініан, 2009. - 976 с.