joomla
ДВОПАЛАТНИЙ ПАРЛАМЕНТ ЯК КОНСТИТУЦІЙНА МОДЕЛЬ СТРУКТУРНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВИЩОГО ЗАКОНОДАВЧОГО ОРГАНУ ВЛАДИ
Юрист України

УДК 342.53 О. В. Скрипнюк

академік НАПрН України, начальник відді­лу міжнародних наукових зв’язків НАПрН України

Скрипнюк О. В. Двопалатний парламент як конституційна модель структурної організації вищого законодавчого органу влади

Статтю присвячено питанню визначення оптимальної кількості палат парламенту як вищого законодавчого органу влади.

Ключові слова: законодавчий орган, двопалатний парламент, однопалатний парламент, унітарна держава, модель бікамералізму.

Скрипнюк А. В. Двухпалатный парламент как конституционная модель структурной организации высшего законодательного органа власти

Статья посвящена вопросу определения оптимального количества палат парламента как высшего законодательного органа.

Ключевые слова: законодательный орган, двухпалатный парламент, однопалатный пар­ламент, унитарное государство, модель бикамерализма.

Skripnjuk A. The Parliament of two houses as a constitutional model of a structural organization of a highest legislative body of power

The article is devoted to a question of definition of optimum quantity of parliament chambers as a highest legislative body.

Key words: legislative body, parliament of two houses, unicameral parliament, unitary state, model of bicamerlisme.

Проблема структурної організації парламентів становить одну з централь­них складових теорії парламентаризму.

Від її вирішення залежать ефективність діяльності цього органу державної влади, його професійність, характер представ­ництва в ньому, законодавчий процес тощо. У цьому контексті одним із най­важливіших структурно-організаційних питань, пов’язаних із процесом функці­онування парламентів, є питання щодо визначення оптимальної кількості в ньо­му палат.

Сьогодні існують всі підстави для того, щоб казати про наявність двох основних моделей організації парламен­тів: двопалатні та однопалатні парламен­ти. При цьому до початку ХІХ ст. верхні палати парламентів мали аристократич­ний характер і формувалися шляхом призначення або шляхом наслідування. Перші виборні верхні палати з’явилися в Європі у першій половині ХІХ ст. Ними стали Сенат у Бельгії (1831 р.) та Перша палата Нідерландів (1815 р.).

На думку В. Шаповала, головною ознакою побудови парламентів значної кількості зарубіжних країн є їх двопалат - ність, або бікамералізм [1, с. 146]. Бікаме - ралізм є домінуючою родовою ознакою структури сучасних європейських парла­ментів, за винятком таких країн, як: Шве­ція, Данія, Португалія, Греція та Люксем­бург, Угорщина, Македонія, Болгарія, Словаччина, Литва, Естонія, Латвія.

У державах Латинської Америки та Карибського басейну діє приблизно рів­на кількість однопалатних та двопалат­них парламентів. Дві палати мають за­конодавчі органи Аргентини, Бразилії, Болівії, Гаїті, Колумбії, Венесуели, Мек­сики, Парагваю, Уругваю, Чилі, Ямайки, Домініканської Республіки.

Двопалатність як основна тенденція, чи основна ознака сучасних парламентів у світі не є домінуючою. А відтак одно - палатність не слід розглядати як своєрід­не відхилення від загального правила. У цьому сенсі варто вести мову про фак­тор політико-правової «доцільності», який враховується при визначенні моде­лі організації парламентів, а також про вплив політико-правових традицій у тій чи іншій державі.

Більш поширеною теорією щодо кла­сифікації зв’язку форми держави з за­стосуванням однієї з моделей організації парламенту є орієнтація на встановлення зв’язку між формою державного устрою та формою організації парламенту. У цьо­му сенсі, як правило, застосовується така формула: федеративній державі відпо­відає двопалатна модель парламенту, а унітарній — однопалатна. Для пере­важної більшості федеративних держав двопалатний парламент вважається май­же обов’язковою ознакою. Подібний зв’язок федеративного устрою із двопа­латними парламентами пояснюється тим, що сама ідея розподілу парламенту на дві палати багато в чому була зумов­лена намаганням поєднати в одному представницькому органі загальнонаці­ональні інтереси та інтереси суб’єктів федерації, чи забезпечити, як правило, характерну для федерацій подвійну участь народного представництва.

Ще більше питань щодо правомір­ності застосування вищенаведеної фор­мули виникає у разі звернення до прак­тики використання моделі двопалатних парламентів в унітарних державах. Так, багато з держав, які на конституційному рівні проголошено унітарними, тим не менш, вже тривалий час мають двопалат­ні парламенти. Найбільш показовим прикладом такої політико-правової кон­струкції «унітарна держава — двопалат­ний парламент» може бути Велика Бри­танія, Франція, Італія, Іспанія, Норвегія, Польща та ін. Подібне звернення до світо­вої практики парламентаризму видається особливо актуальним за сучасних вітчиз­няних умов, оскільки, висуваючи аргу­менти проти двопалатної моделі органі­зації парламенту в Україні, доволі часто застосовують тезу щодо несумісності уні­тарного державного устрою з двопалатністю [2, с. 72]. Але подібне доведення неможливості співіснування принципів унітаризму та парламентської двопалатності, по суті, суперечить об’єктивним політико-правовим фактам.

Ще одним підходом, який встанов­лює певну політико-правову залежність між формою держави та моделлю орга­нізації парламенту, є той, що ґрунтується на встановленні взаємозв’язку між струк­турою парламенту та типом політичного режиму. Однак з усіх зазначених вище він є найбільш вразливим для критики. Дійсно, парламентаризм є невід’ємною частиною демократичного політичного режиму. Але з цього аж ніяк не випливає, що ту чи іншу модель організації парла­менту можна визначити як більш демо­кратичну.

Кажучи про наявність двох типів структурної організації парламентів, на наше переконання, було б змістовною помилкою прагнути окреслити один з них як більш, а інший — як менш демо­кратичний. Застосування тієї чи іншої моделі організації парламенту в Україні слід тлумачити не стільки в термінах де­мократії та її заперечення (чи зниження), скільки з погляду ефективності застосу­вання кожної з моделей у конкретних політико-правових умовах тієї чи іншої держави.

Серед вітчизняних науковців дискусії навколо проблеми структуризації парла­менту чітко прив’язані до наших вітчиз­няних реалій. Так, формулюючи свої тези на користь утворення в Україні двопа­латного парламенту, О. Святоцький та В. Чушенко висувають такі аргументи:

а) двопалатна структура парламенту спри­яє широкому взаємоконтролю, співпраці палат, що підвищує відповідальність де­путатів та створює умови для докладно­го обговорення законопроектів, їх науко­вої, матеріальної, фінансової аргумента­ції; б) двопалатний парламент більше відповідає вимогам професійного пред­ставництва; в) двопалатний парламент, якщо не виключає, то зменшує конфлік­ти між парламентом та виконавчою вла­дою (урядом), а у випадку наявності роз­біжностей між ними сприяє раціональ­ному їх розв’язанню; г) поділ на дві па­лати є гарантією проти «авторитарності» парламенту; д) двопалатний парламент виражає не лише загальнонародні інте­реси, але й є органом територіального представництва, який представляє інте­реси місцевого самоврядування і форму­ється за принципом рівного представни­цтва здійснюваного виборчими колегія­ми, депутатів представницьких органів місцевого самоврядування і представни­ків регіональних структур політичних партій та інших об’єднань громадян [3, с. 20].

Із цією позицією узгоджується й під­хід М. Цвіка, який під час розробки Кон­ституції України доводив, що для послі­довного проведення принципу поєднан­ня захисту інтересів усього народу в ці­лому з інтересами окремих регіонів до­цільно створити у складі Верховної Ради другу палату — Раду Територій, яка б обиралася на засадах спеціального представництва від окремих областей. Діяльність цієї палати могла б бути та­кож додатковим стримуючим фактором щодо нижньої палати і засобом запобі­гання її надмірної конфронтації з інши­ми гілками державної влади [4, с. 34]. Інші дослідники вбачають в основній перевазі двопалатних парламентів їх більшу професійність та вищий рівень і темпи їх законотворчої роботи, що по­яснюється застосуванням принципу вну­трішнього розподілу праці в парламенті.

Зауваження щодо непрофесійності на сьогоднішній день є чи не найбільш сут­тєвим аргументом на користь реформу­вання українського парламенту в бік дво­палатної структури. Хоча ознака «про­фесійності» парламенту тлумачиться по-різному. На думку Ю. Шемшученка, професійним парламентом є той, який формулює закони з урахуванням потреб всього суспільства на основі глибокого проникнення у зміст суспільних явищ і змін, які відбуваються [S, с. 13]. Ю. То - дика пропонував оцінювати професій­ність парламенту через кількість юристів - парламентарів, а також рівень політико- правової культури і депутатської етики народних депутатів. Визнаючи наявність залежності між рівнем професійності парламенту та його структурою, по суті, науковцями доводиться теза про бажа­ність запровадження саме двопалатної моделі організації парламенту.

Але серед частини вітчизняних уче­них існує чимало аргументів проти за­стосування моделі бікамералізму в Укра­їні. Так, на думку Н. Прозорової, проти утворення двопалатного парламен­ту можна висунути такі аргументи:

а) в Україні ніколи не було двопалатної парламентської системи; б) поділ парламен­ту на дві палати означає введення еле­ментів федеративного державного устрою; в) створення особливої палати, що представляє обласні інтереси, може легко призвести до підриву єдності Укра­їни і спроб створити пріоритет місце­вих інтересів над загальнодержавними [6, с. 7]. Такого ж погляду дотримуєть­ся й Л. Кривенко, на думку якої утворен­ня двопалатного парламенту в сучасних українських реаліях стало би потужним знаряддям натиску виконавчої влади на представницький орган народу та пере­творення його на безвільне і безпорадне формування.

Обґрунтовуючи свою позицію, ця до­слідниця наводить цілий ряд змістовних аргументів. По-перше, як зазначає Л. Кривенко, заперечуючи авторам, що спо­відують бікамералізм в Україні, зовсім не другорядним буде загострити увагу на тому, що двопалатний законодавчий ор­ган не є раціональним у складних умовах життєдіяльності населення, суспільства і держави, а саме ці реальності сьогодні наявні в Україні [7, с. 39].

Порівнюючи переваги та недоліки двопалатних парламентів, С. Абдильдін обґрунтовано доводив, що кількість проб­лем, які може породити запровадження двопалатної моделі в пострадянських умовах, значно перевищує кількість по­зитивних наслідків. Так, очікуваними перевагами двопалатності він окреслив лише два аспекти: можливість покращен­ня якості законів та можливість більш повного представництва інтересів окре­мих територій. Тоді як серед вад, що ви­никають у процесі двопалатної організа­ції парламенту, він називає такі: а) уск­ладнення процедури та збільшення термінів проходження законопроектів;

б) небезпека виникнення «міжпалатних суперечок» і як наслідок — розкол пар­ламенту; в) у випадку непрофесійності депутатів навіть двопалатна структура парламенту не здатна гарантувати зако­нодавчої якості; г) перспектива дублю­вання функцій палат парламенту;

д) збільшення обслуговуючого апарату та збільшення видатків на утримання парламенту [8, с. 143].

Намагання запровадити в Україні двопалатний парламент може мати своїм наслідком не стільки очікуване підви­щення ефективності законодавчої діяль­ності Верховної Ради, скільки зміщення балансу в системі розподілу державної влади на користь виконавчої влади. Звіс­но, це можна заперечити, що у разі вне­сення відповідних змін до конституції баланс влади може бути конституційно гарантованим. Але в цьому сенсі варто пам’ятати, що конституція хоча й міс­тить досить детально відпрацьовані ме­ханізми узгодження протиріч і розбіж­ностей між законодавчою та виконавчої владою, але вона принципово не в змозі дати відповіді на всі без винятку запи­тання, які виникатимуть у ході здійснен­ня влади. До того ж не можна не врахо­вувати й того, що, зважаючи на консти­туційну невизначеність в Україні належ­ності інституту президента до виконав­чої влади, введення двопалатного парла­менту може ще більше загострити від­носини у владному трикутнику «прези­дент — уряд — парламент».

Однак, відсторонюючись від специ­фіки ситуації в Україні, варто сформулю­вати аргументи «за» і «проти» двопалат - ності. Серед вітчизняних учених існує три основних типи обґрунтування за­стосування двопалатної моделі. Ю. Тоди - ка [9, с. 521] пропонував класифікувати їх так: 1) представницький аргумент: ре­презентуючи інтереси територій, дво­палатний парламент дозволяє органічні­ше поєднувати загальнонаціональні ін­тереси із самоврядно-територіальними інтересами окремих регіонів держави. Свого часу цей аргумент був детально проаналізований С. Котляревським, який зазначав: «Безумовно, існує подвій­ність загальнодержавних і місцевих ін­тересів. Ця відмінність не пов’язана ані з професійними, ані з класовими інте­ресами, вона обумовлюється лише належ­ністю кожного громадянина до союзу державного і союзу місцевого; тому пред­ставництво територій, представництво моменту розмаїття частин держави, на противагу моменту його єдності, не по­слаблює, а тільки підсилює політичне самовизначення нації. Двом зазначеним моментам і відповідають дві палати: одна, обрана загальним правом голосу, інша — місцевими установами, які самі засно­вані на виборчому принципі» [10, с. 149];

2) інституційний аргумент: наявність ще однієї інстанції, яка задіяна у процесі законотворчості, дозволяє запобіга­ти поспішності та впливу політичної кон’юнктури при підготовці законопро­ектів, що врешті-решт сприяє «якості законотворчої діяльності» [11, с. 12];

3) політичний аргумент: присутність верх­ньої палати буде своєрідним запобіжним механізмом від «радикалізму» нижньої палати, а також від її спроб спрямувати законодавчу діяльність на один із засобів власної політичної і в тому числі перед­виборчої боротьби. Наявність верхньої палати застерігає законодавчий орган від прийняття поспішних рішень у її відно­синах із виконавчою владою та інститу­том глави держави.

Однак проти трьох зазначених аргу­ментів на користь існування верхніх па­лат можна сформулювати їх юридичні контраргументи, чи ту небезпеку, яка ви­никає у випадку реалізації кожної із функцій. Так, зокрема, регіональне пред­ставництво може дуже швидко набути ознак регіоналізації та сепаратизму в уні­тарній державі, коли на першому місці завжди поставатимуть місцеві (регіо­нальні) інтереси, а не загальнодержавні (при цьому буде вкрай проблематизова - но бюджетний процес з причини актив­ної міжрегіональної боротьби за бюджет­ні кошти). Спроба інституційно вдоско­налити парламент шляхом запроваджен­ня верхньої палати може обернутися перетворенням її на контролюючий ор­ган щодо нижньої палати.

Оскільки якщо верхня палата не ма­тиме права вето на закони, то тоді сам інституційний аргумент втрачає будь - який сенс.

І, врешті-решт, політичний аргумент теж має свої вразливі сторони. По-перше, радикалізм нижньої палати далеко не завжди може призвести до серйозних потрясінь суспільно-державного ладу, оскільки часто існують інші механізми чи інститути крім двопалатності, які ма­ють достатні можливості, щоб протиді­яти такому варіанту розвитку подій. Од­ним із таких механізмів може виступати інститут президентства чи діяльність Конституційного Суду. У суперечці про відповідність законів принципу верхо­венства права (про їх конституційність) вирішальне слово має належати органу, не залежному від парламенту. Про це ж пише і Є. Назаренко, визначаючи Кон­ституційний Суд найважливішою гаран­тією конституційності законів [12, с. 17]. Хоча інколи висуваються аргументи про­ти існування таких «позапарламент­ських» форм контролю над законодавчою діяльністю. Л. Кривенко дотримується думки, що доктрина парламентаризму передбачає можливість застосування процедури відміни законів лише тим ор­ганом (суб’єктом), який ці закони при­ймав.

У багатьох випадках суто правова специфіка формування верхньої палати в унітарній державі може призвести до відходу від цілого ряду демократичних принципів. Адже, скажімо, у випадку, коли глави обласних адміністрацій (ре­гіонів, земель), які повністю або частково утворюють склад верхньої палати, при­значаються президентом, відбувається спотворення змісту такого основополож­ного демократичного принципу, як роз­поділ влади, та стає очевидною ревізія моделі балансу влад.

Важливим аргументом на користь за­стосування двопалатної моделі є те, що верхня палата у своїй діяльності висту­пає як «деполітизована» одиниця, що до­зволяє оцінювати законопроекти не лише з урахуванням специфіки політичної си­туації та політичних інтересів депутатів, а й зі змістовного погляду. При цьому як приклад доволі часто наводять англій­ський парламент, де позапартійність верхньої палати дозволяє їй працювати насамперед над змістом законопроектів, у результаті чого дебати у верхній палаті мають «напрочуд інформативний харак­тер, оскільки поєднують професіоналізм із відсутністю партійних чвар» [13, с. 154].

Але все ж таки і цей аргумент не є безспірним. Адже, аналізуючи діяль­ність палати лордів у англійському пар­ламенті, багато фахівців наголошують, що в цьому заслуга не стільки переваги двопалатної моделі, скільки впливу спе­цифічної і надзвичайно тривалої тради­ції англійського парламентаризму.

Цікавий аналіз та критику аргументів на користь двопалатних парламентів можна звести до таких найбільш вжива­них тез, які виправдовують доцільність утворення двох палат: а) існування верх­ньої палати дозволяє «розвантажити» діяльність депутатів нижньої палати шляхом вирішення цілого ряду питань, віднесених до відома законодавчого ор­гану, що поступово спричинятиме про­цес підвищення якості законів; б) наяв­ність верхньої палати знижує ступінь протистояння між виконавчою та зако­нодавчою гілками влади шляхом змен­шення кількості непродуманих дій депу­татів проти виконавчої влади [14, с. 167]. Перший аргумент можна піддати сумні­ву, оскільки підвищення якості законів слід досягати не утворенням додаткової палати, а завдяки внутрішній спеціаліза­ції парламенту, тобто підвищенню рівня компетентності та професійності депу­татів шляхом розподілу праці через дію комітетів та комісій парламенту.

У випадку другого аргументу варто шукати шляхи зменшення ступеня про­тистояння між виконавчою та законодав­чою владою не у сфері реструктуризації парламентів, а завдяки створенню ефек­тивної конституційно-правової основи взаємодії цих гілок влади через чітке ви­значення їх прав, обов’язків та компетен­ції. Щодо цього варто було б розпочати, як це пропонував В. Тацій, із конститу­ційного визначення того, яка саме форма республіки діє в Україні — парламент­ська чи змішана, адже це зрештою спри­яє вирішенню питань про розмежування повноважень між законодавчою та ви­конавчою владою [15, с. 19].

На відміну від цієї множинності ар­гументів і відповідно контраргументів на користь моделі бікамералізму, опоненти формування двопалатних парламентів, як правило, наголошують на тезі, яка, на перший погляд, має суто технічний чи спеціально-юридичний характер. Йдеть­ся про співвідношення двох палат. Для двопалатних парламентів далеко не за­вжди спрацьовує принцип рівності па­лат, у результаті чого одна з них виявля­ється сильнішою за іншу. За таких об­ставин одна з двох палат неминуче стає чи непотрібною, чи перетворюється на зайвий дублікат більш сильної палати. Але не менші проблеми існують у випад­ку, коли обидві палати є однаково силь­ними, оскільки тоді їх конституційна рівність може з часом (у результаті по­літичних чи соціально-економічних трансформацій) спричинити політичну кризу.

Не вдаючись до ґрунтовного юридич­ного розгляду цього основного аргумен­ту проти двопалатних парламентів, слід наголосити, що в його основу покладено дещо спотворене уявлення про функції парламенту, коли всі вони зводяться ви­ключно до процесу прийняття законів, причому заперечується представницька функція парламенту. Саме законодавчі повноваження парламентів визначають їх головне призначення — законодавчу діяльність, що реалізується шляхом при­йняття законодавчих актів, які встанов­люють відправні положення правового регулювання і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших дер­жавних органів. Але цими повноважен­нями парламенту його діяльність не об­межується. Сучасні парламенти характе­ризуються «багатофункціональністю» здійснення ними одночасно законодав­чих, установчих, контрольних та інших функцій.

Аналізуючи проблеми правового ви­значення структури сучасних парламен­тів, слід зауважити, що питання органі­зації структури законодавчого органу для більшості сучасних держав стано­вить суто теоретичний інтерес, оскільки вірогідність вирішення проблем підви­щення ефективності діяльності парла­ментів шляхом зміни їх структури є дуже проблемною.

Підтвердженням цієї тези є досвід України. Так, чи не найпоширенішим об’єктом критики процесу функціону­вання Верховної Ради протягом майже всіх років незалежності була низька ефективність її роботи. Невтішна статис­тика свідчить про те, що, незважаючи на значну загальну кількість прийнятих Верховною Радою законів, близько 90 % — це зміни і доповнення до вже ді­ючих законів та закони про ратифікацію міжнародних договорів. Але при цьому факт переходу від однопалатного до дво­палатного парламенту майже ніколи не висувався як засіб, що дозволив би ви­рішити цю проблему.

Специфіка ситуації, що склалася в Україні, полягає в тому, що після рефе­рендуму 2000 р. шлях до двопалатно­го парламенту став для нашої держави чітко визначеною перспективою. Адже навіть на сьогоднішній день, як пише Ю. Шемшученко, тяганина з реалізацією результатів квітневого референдуму 2000 р. істотно похитнула реальність конститу­ційної формули: «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є на­род» [16, с. 13].

Вітчизняні вчені, що підтримують ідею створення двопалатного парламен­ту, постали перед об’єктивною потребою в обранні тієї безпосередньої моделі бі - камералізму, яка має бути реалізована в Україні. Адже, незважаючи на те, що всі двопалатні парламенти мають однакову структуру, порядок їх формування, як і принципи взаємодії різних палат, ви­являються відмінними у кожному кон­кретному випадку. Про важливість роз­гляду зазначеного кола питань свідчить доволі вагома кількість аргументів проти двопалатних парламентів, яка ґрунтуєть­ся саме на аналізі проблем взаємодії різ­них палат.



Література ___________________________________________________________

1. Шаповал В. Двопалатність: мета, функції / В. Шаповал // Віче. - 1992. - № 9.

2. Березюк О. Однопалатний парламент: недолік чи перевага / О. Березюк // Право України. - 1997. - № 3.

3. Святоцький О. Питання теорії і практики конституціоналізму в Україні / О. Святоцький, В. Чу - шенко // Право України. - 1998. - № 2.

4. Цвік М. В. Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та референдуму в системі народовладдя / М. В. Цвік // Вісн. Акад. прав. наук України. - 1995. - № 3.

5. Шемшученко Ю. Проблеми розбудови української державності / Ю. Шемшученко // Право Украї­ни. - 1997. - № 1.

6. Прозорова Н. Робесп’єр проти Монтеск’є, або знову про розподіл влад / Н. Прозорова // Віче. - 1995. - № 2 (35).

7. Кривенко Л. Верховна Рада України - однопалатний парламент / Л. Кривенко // Вісн. Акад. прав. наук України. - 1998. - № 4 (15).

8. Абдильдин С. Парламент Казахстана: от Союза к государственности / С. Абдильдин. - Алматы : Казахстан, 1993.

9. Тодыка Ю. Н. Конституционное право Украины: отрасль права, наука, учебная дисциплина / Ю. Н. Тодыка. - Харьков : Фолио, Райдер, 1998.

10. Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора /

С. А. Котляревский. - СПб., 1907.

11. Тодика Ю. Реалізувати потенціал Основного Закону / Ю. Тодика // Віче. - 2001. - № 6 (111).

12. Назаренко Є. Закон у системі нормативних актів України / Є. Назаренко // Право України. - 1995. - № 12.

13. Кутуєв П. Чим зайняті палата громад та палата лордів / П. Кутуєв // Віче. - 1999. - № 6 (87).

14. Голосов Г. Сравнительная политология / Г. Голосов. - Новосибирск : Изд-во Новосиб. ун-та, 1995.

15. Тацій В. Я. Проект Конституції України (загальні питання) / В. Я. Тацій // Вісн. Акад. прав. наук України. - 1993. - № 1.

16. Шемшученко Ю. Конституція України і права людини / Ю. Шемшученко // Право України. - 2001. - № 8.